（一）發(fā)展環(huán)境

1.和平與發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代的主題，預(yù)示著中國(guó)面臨著良好的國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境

當(dāng)今世界，大國(guó)關(guān)系顯著改善和發(fā)展，增強(qiáng)了世界和平與國(guó)際局勢(shì)緩和與穩(wěn)定的基礎(chǔ)。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)增強(qiáng)，各國(guó)、各地區(qū)的聯(lián)系日益密切，區(qū)域一體化與合作深入發(fā)展，市場(chǎng)更為開(kāi)放，資金、技術(shù)、人才等要素在全球范圍內(nèi)配置，有利于世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家千方百計(jì)地刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造了條件。

2.全面建設(shè)小康社會(huì)意味著中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)將持續(xù)快速健康發(fā)展

黨的十六大報(bào)告指出，在優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高效益的基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年力爭(zhēng)比2000年翻兩番。實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，GDP年均增長(zhǎng)7.2%左右。盡管2003年受到“非典”和自然災(zāi)害的影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭，1～3季度，GDP增長(zhǎng)8.5%，為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)奠定了較為扎實(shí)的基礎(chǔ)。十六屆三中全會(huì)關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定，對(duì)建設(shè)更具活力、更加開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)體系做出了戰(zhàn)略部屬，將進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。

3.能源資源狀況決定了煤炭仍然是中國(guó)最主要的能源

煤炭是中國(guó)最主要的能源，在探明的化石能源資源中，煤炭占90%以上。盡管隨著可再生能源和新能源的開(kāi)發(fā)、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和節(jié)能技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，煤炭在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重將有所下降，但在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)煤炭的需求仍將持續(xù)增加。中國(guó)石油生產(chǎn)增長(zhǎng)的潛力不大，進(jìn)口石油逐年增加；天然氣資源遠(yuǎn)離消費(fèi)市場(chǎng)，輸氣成本高，市場(chǎng)開(kāi)發(fā)難度大；水電和核電建設(shè)投資大，建設(shè)周期長(zhǎng)。因此，在一段時(shí)期內(nèi)，電力的增長(zhǎng)主要依靠火電增長(zhǎng)。在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，煤炭仍然是中國(guó)最主要的能源。

4.壟斷行業(yè)體制改革為煤炭工業(yè)發(fā)展提供了新機(jī)遇

電力體制改革已打破了壟斷，初步形成了廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、政府監(jiān)管的格局。重組、新設(shè)立的華能集團(tuán)公司、華電集團(tuán)公司、龍?jiān)醇瘓F(tuán)公司、電力投資集團(tuán)公司、大唐集團(tuán)公司等5家發(fā)電公司，紛紛與煤炭企業(yè)簽訂戰(zhàn)略伙伴協(xié)議，合作建設(shè)煤礦和坑口電站，從體制上消除了煤電聯(lián)營(yíng)的障礙。十六屆三中全會(huì)決定，進(jìn)一步明確了要加快推進(jìn)鐵道改革，實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)。壟斷行業(yè)體制改革為煤炭工業(yè)發(fā)展提供了新機(jī)遇。

（二）發(fā)展要求

1.人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展

人與自然和諧發(fā)展是時(shí)代進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展的要求。煤炭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，一是必須抓好安全生產(chǎn)，降低百萬(wàn)噸死亡率，減少絕對(duì)傷亡人數(shù)；二是要充分利用劣質(zhì)煤、煤泥、洗矸、煤矸石；三是要復(fù)墾地表，維護(hù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。由于燃用煤炭對(duì)環(huán)境影響大，潔凈煤技術(shù)及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展程度成為煤炭工業(yè)能否實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。

2.建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的核心，就是保障各類產(chǎn)權(quán)主體擁有平等的法律地位和相同的發(fā)展機(jī)遇。十六屆三中全會(huì)決定指出，股份制是公有制實(shí)現(xiàn)的主要形式，非關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，都要通過(guò)資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，在市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰。煤炭企業(yè)需要進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，吸納各類資本，完善股份制改造，增強(qiáng)在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。

3.投資體制改革

投資體制改革將進(jìn)一步確立企業(yè)的投資主體地位，按照誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)原則進(jìn)行。國(guó)家投資的范圍將大大縮小，依靠國(guó)家投資建設(shè)礦井的路子走不通了。煤炭企業(yè)必須成為真正意義上的市場(chǎng)主體，在國(guó)家規(guī)劃和政策指導(dǎo)下，走自我積累，自我發(fā)展的路子。

4.礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化

礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化有利于激發(fā)開(kāi)發(fā)主體節(jié)約能源的內(nèi)在動(dòng)力，有利于促進(jìn)形成探礦、采礦的良性循環(huán)機(jī)制，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的做法。今后發(fā)展的方向，一方面企業(yè)要靠自己的積累，到市場(chǎng)上去購(gòu)買(mǎi)探礦權(quán)和采礦權(quán)；另一方面，企業(yè)要在采礦經(jīng)營(yíng)中，收回購(gòu)買(mǎi)探礦權(quán)和采礦權(quán)的成本，再購(gòu)買(mǎi)新的探礦權(quán)和采礦權(quán)，形成良性循環(huán)。

（三）發(fā)展基礎(chǔ)

1.新井建設(shè)速度慢，滿足不了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)煤炭的需求

“六五”、“七五”、“八五”期間，中國(guó)新井建設(shè)規(guī)模平均為1.1億噸，“九五”期間，新井建設(shè)規(guī)模為3400萬(wàn)噸，“十五”前兩年，基本上沒(méi)有開(kāi)工建設(shè)新井。與此相反，近年來(lái)，煤炭需求年均增長(zhǎng)1億噸以上。市場(chǎng)需求強(qiáng)勁，價(jià)格回升，引發(fā)部分煤炭企業(yè)超生產(chǎn)能力生產(chǎn)，降低了安全保障度。同時(shí)，也刺激了小煤礦的發(fā)展，使近年來(lái)煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化的局面出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。

2.產(chǎn)業(yè)集中度低，市場(chǎng)穩(wěn)定性差

中國(guó)現(xiàn)有大小煤礦2.8萬(wàn)處，平均年產(chǎn)量5萬(wàn)噸左右。煤礦點(diǎn)多面廣，產(chǎn)業(yè)集中度低，企業(yè)組織結(jié)構(gòu)不合理，缺乏一批對(duì)全國(guó)煤炭供需平衡和市場(chǎng)穩(wěn)定具有一定調(diào)節(jié)能力的特大型煤炭企業(yè)，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度，市場(chǎng)供求關(guān)系和價(jià)格波動(dòng)大。

3.煤礦安全狀況差，人員傷亡率高

中國(guó)煤礦每生產(chǎn)100萬(wàn)噸煤炭死亡近5人，大大高于世界平均水平。占原煤總產(chǎn)量70%的國(guó)有煤礦占全國(guó)煤礦事故死亡人數(shù)不足30%，而占原煤總產(chǎn)量30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦占全國(guó)煤礦事故死亡人數(shù)超過(guò)70%，安全工作的重點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦。瓦斯事故死亡人數(shù)占總數(shù)的34.6%，水災(zāi)事故占7.5%。但由于瓦斯和水災(zāi)事故一次死亡人數(shù)較多，社會(huì)影響大，仍是煤礦安全災(zāi)害防治的重點(diǎn)。

4.綜合利用水平低，環(huán)境壓力愈來(lái)愈大

為保障開(kāi)采安全，煤礦每年抽放的煤層瓦斯氣約80億立方米，其中有效利用的只有10億立方米。原煤洗選過(guò)程中每年產(chǎn)生煤矸石7000萬(wàn)噸，利用率僅為30%，已累計(jì)堆存30多億噸。煤矸石堆存占用土地已經(jīng)超過(guò)1萬(wàn)公頃，且每年增加200～300公頃。部分煤田、煤矸石自燃造成嚴(yán)重的大氣污染。土地復(fù)墾率低，與可持續(xù)發(fā)展要求的差距越來(lái)越大。

5.煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)重，發(fā)展環(huán)境不寬松

一是現(xiàn)行增值稅計(jì)征辦法沒(méi)有體現(xiàn)采選業(yè)的特點(diǎn)，加重了煤炭企業(yè)的稅負(fù)。1994年稅制改革后，國(guó)有及國(guó)有控股煤炭采選業(yè)實(shí)際綜合稅率超過(guò)9%，高于1993年煤炭企業(yè)綜合稅率6個(gè)多百分點(diǎn)，每年多繳納30多億元。二是國(guó)有重點(diǎn)煤礦擔(dān)負(fù)的礦區(qū)學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等社會(huì)服務(wù)功能，每年至少需要經(jīng)費(fèi)60億元。三是煤炭企業(yè)每年繳納鐵路建設(shè)基金130億元。四是電煤價(jià)格較市場(chǎng)煤炭?jī)r(jià)格每噸低20多億元。

6.煤炭行業(yè)管理薄弱，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，煤炭行業(yè)管理機(jī)構(gòu)變動(dòng)大，管理人員逐步減少，在資源勘探、開(kāi)發(fā)、安全生產(chǎn)管理和礦山環(huán)境保護(hù)等方面，沒(méi)有形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的法規(guī)體系，沒(méi)有形成自上而下、責(zé)任明確的行業(yè)管理體系。有的地方煤炭管理機(jī)構(gòu)中甚至沒(méi)有真正懂煤炭的專業(yè)人員，難以對(duì)中小煤礦的發(fā)展進(jìn)行有效的監(jiān)管和指導(dǎo)。

（四）發(fā)展思路

1.搞好煤炭開(kāi)發(fā)規(guī)劃和生產(chǎn)布局，由總量平衡型向總量平衡和結(jié)構(gòu)合理型轉(zhuǎn)變

以大型煤炭基地規(guī)劃為主線，明確劃定國(guó)家規(guī)劃區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值礦區(qū)以及國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定煤種，協(xié)調(diào)與理順規(guī)劃與資源管理的關(guān)系，盡快把煤炭資源的勘探和開(kāi)發(fā)利用納入到“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、有序開(kāi)發(fā)、綜合利用”的軌道上來(lái)。統(tǒng)籌安排好勘探和建井工作，既要滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)煤炭的需求，又要科學(xué)、合理、規(guī)范地開(kāi)采煤炭資源。

2.完善煤炭法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策體系建設(shè)，由行政手段為主的管理方式向依靠法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策為主的管理方式轉(zhuǎn)變

以煤炭法和礦產(chǎn)資源法等法律為基礎(chǔ)，從市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)行和退出等方面，配套研究煤炭法規(guī)，加快煤炭法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。要重點(diǎn)研究：市場(chǎng)準(zhǔn)入的基本條件，不符合基本條件的不得從事煤炭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；制定煤炭生產(chǎn)過(guò)程資源消耗標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)資源消耗少的企業(yè)發(fā)展，限制資源消耗多的企業(yè)生產(chǎn)；制定對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的標(biāo)準(zhǔn)，支持環(huán)保型的企業(yè)發(fā)展，限制非環(huán)保型的企業(yè)生產(chǎn)；完善資源枯竭礦山的退出機(jī)制，制定促進(jìn)接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，為煤炭工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

3.發(fā)展大集團(tuán)，聯(lián)合改造小煤礦，由分散經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變

積極推動(dòng)大型煤炭基地內(nèi)開(kāi)發(fā)條件成熟的項(xiàng)目建設(shè)，盡可能增加近期大型煤礦開(kāi)工規(guī)模，提高煤炭安全供給能力。結(jié)合大型煤炭基地建設(shè)，加快推進(jìn)大型煤炭集團(tuán)的建設(shè)。依托現(xiàn)有優(yōu)強(qiáng)企業(yè)，整合相關(guān)企業(yè)，發(fā)揮核心企業(yè)在技術(shù)、管理、市場(chǎng)和融資方面的優(yōu)勢(shì)，形成若干個(gè)億噸級(jí)的大型煤炭集團(tuán)。積極發(fā)展煤電、煤焦化、煤建材聯(lián)營(yíng)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推動(dòng)煤炭工業(yè)按照新型工業(yè)化的道路健康發(fā)展。與此同時(shí)，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、合理集中、正規(guī)開(kāi)采、保障安全、依法監(jiān)管”的方針，加快小煤礦聯(lián)合改造的步伐，促進(jìn)小煤礦健康發(fā)展：一是在合理規(guī)劃的前提下有序開(kāi)發(fā)，逐步提高辦礦標(biāo)準(zhǔn)；二是鼓勵(lì)大煤礦兼并周邊小煤礦，優(yōu)化資源配置，淘汰落后生產(chǎn)能力；三是推進(jìn)小煤礦之間的聯(lián)合改造，減少礦井?dāng)?shù)量，提高正規(guī)開(kāi)采水平，合理擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。

4.依靠科技進(jìn)步，由人員密集型向技術(shù)與資金密集型轉(zhuǎn)變

一是應(yīng)用信息化技術(shù)，帶動(dòng)煤炭工業(yè)現(xiàn)代化。建立煤炭工業(yè)宏觀調(diào)控決策支持系統(tǒng)和完善煤炭企業(yè)信息化系統(tǒng)；提升煤炭生產(chǎn)加工過(guò)程自動(dòng)化水平；對(duì)礦井瓦斯、煤塵、水害、火災(zāi)等災(zāi)害進(jìn)行監(jiān)測(cè)監(jiān)控。二是抓好共性關(guān)鍵性技術(shù)的開(kāi)發(fā)，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)煤炭集約化生產(chǎn)關(guān)鍵共性技術(shù)；煤炭加工與轉(zhuǎn)化關(guān)鍵共性技術(shù)；針對(duì)中小型礦井生產(chǎn)條件復(fù)雜、裝備簡(jiǎn)陋、生產(chǎn)技術(shù)與安全管理水平落后的情況，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)以安全、高效、工藝改革為重點(diǎn)的中小型煤礦先進(jìn)適用綜合配套技術(shù)。

5.發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，由一次能源、初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)向二次能源、終端產(chǎn)品生產(chǎn)轉(zhuǎn)變

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，為煤炭企業(yè)發(fā)展煤炭后續(xù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了條件。依托煤炭資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)吸收外資、多元持股和與下游產(chǎn)業(yè)的企業(yè)聯(lián)營(yíng)等多種方式，大力發(fā)展坑口電站及高耗能、高附加值產(chǎn)業(yè)，形成煤炭-電力、煤炭-焦化-化工、煤炭-建材等多元化經(jīng)營(yíng)格局。通過(guò)發(fā)展煤炭后續(xù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)單一煤炭資源礦區(qū)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)，把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

6.注重經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然的和諧發(fā)展，由粗放經(jīng)營(yíng)向可持續(xù)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變

（1）推行清潔生產(chǎn)，促進(jìn)職業(yè)安全與健康。認(rèn)真貫徹落實(shí)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，繼續(xù)加強(qiáng)礦井質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理工作，使采掘工作面工程、井巷維修、軌道鋪設(shè)、安全通風(fēng)、煤礦地質(zhì)測(cè)量和儲(chǔ)量管理等達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化要求，改善井下工作條件，綠化、美化地面環(huán)境，保障職工安全和身心健康。

（2）發(fā)展綜合利用項(xiàng)目，減少污染物排放。加快煤層氣開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，利用煤礦瓦斯氣體，供民用或發(fā)展燃?xì)怆娬荆瑴p少甲烷氣體向大氣中排放。充分利用煤中煤、煤泥、洗矸等由價(jià)值資源，發(fā)展包括低熱值燃料綜合利用電站。發(fā)展煤矸石制磚等建材產(chǎn)品，擴(kuò)大煤矸石、粉煤灰在建材產(chǎn)品生產(chǎn)和筑路、復(fù)墾、回填等方面的利用。

（3）加強(qiáng)礦區(qū)環(huán)境綜合治理，減輕對(duì)生態(tài)環(huán)境影響。以土地復(fù)墾為重點(diǎn)，建立各種類型的礦區(qū)生態(tài)重建示范基地，逐步形成與生產(chǎn)同步的生態(tài)恢復(fù)建設(shè)機(jī)制。對(duì)礦井水、生活污水進(jìn)行處理，提高復(fù)用率。在實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的同時(shí)，充分利用礦井水支持礦區(qū)生態(tài)建設(shè)。

（4）發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展。依據(jù)煤炭法，借鑒國(guó)外主要產(chǎn)煤國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定衰老報(bào)廢礦區(qū)和煤炭城市的轉(zhuǎn)產(chǎn)配套政策。通過(guò)政府轉(zhuǎn)移支付或從其他渠道籌集資金的辦法，建立衰老報(bào)廢礦區(qū)和煤炭城市轉(zhuǎn)產(chǎn)基金，用于發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)，安排煤炭企業(yè)職工培訓(xùn)和再就業(yè)。研究探索礦區(qū)開(kāi)發(fā)的新模式。