一 天然氣行業(yè)改革的國際經驗

（一）美國

美國是天然氣工業(yè)發(fā)展最早的國家之一，其天然氣市場化改革比較早，并且改革比較成熟。早在20世紀70年代，美國就開始了天然氣市場化改革，首先將天然氣井口價格管制解除，然后拆分銷售業(yè)務和管輸業(yè)務，引入第三方準入環(huán)節(jié)，促進市場競爭，形成良好的天然氣市場機制和競爭格局，促進天然氣市場的發(fā)展。美國的天然氣市場化改革可以分為四個階段。

第一階段，1938年以前，美國的天然氣市場處于自由發(fā)展階段。20世紀初期，美國的天然氣工業(yè)開始起步，早期并沒有專門的政府管制管理壟斷問題。政府根據憲法中的貿易條款，對天然氣行業(yè)進行監(jiān)管，其中聯(lián)邦政府監(jiān)管跨州的天然氣貿易，而對于天然氣的運輸和生產并不干預；州內的天然氣貿易由州政府負責。但是對于跨州的天然氣管道監(jiān)管，聯(lián)邦政府和州政府都沒有監(jiān)管職責，因此在跨州的天然氣管道監(jiān)管中出現(xiàn)了監(jiān)管空白的局面。在自由發(fā)展時期，美國的天然氣管道公司實行壟斷定價，具有明顯的壟斷地位。

第二階段，美國全面監(jiān)管天然氣市場，主要從1938年到1977年。從1935年起，美國開始對天然氣市場進行調查，公布在天然氣產業(yè)鏈中存在高度的市場集中以及濫用市場支配力問題。為了促進天然氣市場健康發(fā)展，美國國會通過了《天然氣法》，開始對天然氣行業(yè)進行全面監(jiān)管。在《天然氣法》中，聯(lián)邦政府的管轄范圍包括采購天然氣的州際轉售、涉及州際貿易的天然氣運輸，以及從事此類銷售或者運輸的天然氣公司。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會監(jiān)管天然氣管道，州監(jiān)管機構負責監(jiān)管州內的天然氣管道。

第三階段，1978年到1991年，由于嚴重的天然氣短缺問題，美國開始放松對天然氣的管制，并出臺相關政策，統(tǒng)一天然氣市場價格，解除價格控制，刺激生產。同時，為了保證居民用氣的供應，美國政府也制定措施，限制新電廠和新工業(yè)鍋爐的天然氣使用。但由于各種因素的影響，美國的天然氣市場出現(xiàn)了混亂的局面，20世紀80年代，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會制定了一系列措施引導天然氣市場，包括分離管道公司的運輸業(yè)務和貿易、開放不便于更換燃料的用戶的管道使用權、給予一些愿意提供開放運輸服務的天然氣管道公司管道設施許可和新的服務許可。

第四階段，從1992年開始，美國的天然氣市場不斷完善，解決了阻礙市場自由競爭的問題。美國強制性地解除了管道公司的運輸業(yè)務和銷售業(yè)務，并且明確禁止管道公司從事天然氣銷售業(yè)務。美國實施了為所有賣方提供開放的運輸服務等措施，并不斷修改完善，將天然氣管道作為促進產業(yè)競爭的突破口。美國通過強制性要求管道第三方準入、解除管道公司的運輸業(yè)務和銷售業(yè)務、解除井口價格管制等，完成了天然氣行業(yè)的市場化改革，建立了現(xiàn)代天然氣市場運行機制。

（二）英國

在歐洲推行市場開放前，英國就已經開始了天然氣市場化改革，并對之后的歐洲市場有一定的借鑒。1964年到1979年，英國的天然氣市場實行政府直接控制以及國有企業(yè)經營壟斷，天然氣實行低價策略，以培育天然氣消費市場，減少環(huán)境污染。民用的天然氣價格比原油和煤的價格低很多。這一時期，英國的天然氣消費雖然迅速增長，但是影響了天然氣生產商的積極性。

1982年到1994年，由于國有企業(yè)經營壟斷的弊端不斷凸顯，影響了天然氣市場的發(fā)展，英國政府開始對天然氣市場進行改革，促進天然氣市場自由競爭，實現(xiàn)了天然氣的跨越式發(fā)展。英國在1982年、1986年分別制定了《石油和天然氣法》《天然氣法》，以推進天然氣市場的自由競爭。英國通過引入管網準入機制、放開天然氣市場供應的部分管制、設立專門的行業(yè)監(jiān)管機構等措施，推動了天然氣市場化改革，同時也促進了英國天然氣行業(yè)的發(fā)展。

從1995年開始，英國政府繼續(xù)推行一系列改革措施，促進天然氣市場形成全面競爭格局。1995年，英國頒布了新的天然氣法，引入競爭，提高零售市場的競爭性。1997年，英國天然氣集團（BG GROUP）順應發(fā)展趨勢，對公司進行重組改革，分離天然氣零售、交易等業(yè)務，將其重新劃歸為新的公司，并重組內部財務，更改公司名稱。1999年，英國提出即日商品市場，促進貿易平衡，降低總體均衡成本，明確天然氣灌輸能力機制和平衡機制。2000年，英國繼續(xù)補充和完善關于天然氣的相關法律法規(guī)。2000年，BG公司將技術服務、運輸等業(yè)務重新劃分，歸為新成立的Centrica公司。2002年，Centrica公司與英國國家電網公司（National Grid）合并，開啟了天然氣運輸網絡所有者、市場運營商獨立經營的格局。英國的天然氣行業(yè)實現(xiàn)了零售收費市場、合同市場、批發(fā)市場的全面競爭。

（三）歐盟

1.改革概況

歐盟是全球三大天然氣消費地區(qū)之一，2009年經濟危機前，歐盟的天然氣市場得到了長足發(fā)展，經濟危機后，其天然氣市場發(fā)展速度放緩。歐洲各國天然氣行業(yè)的發(fā)展歷程不同，市場差異也比較大，法國和德國已經進入成熟發(fā)展階段，基礎設施完善，市場需求穩(wěn)定，并且氣源有明顯的多元化特征?？傮w來看，歐洲國家的天然氣消費進口依賴性強，主要進口國包括俄羅斯、挪威、荷蘭等，也從卡塔爾、尼日利亞、阿爾及利亞等國家進口部分液化天然氣（LNG）。歐盟從1998年即開始了對天然氣行業(yè)的改革，歐盟發(fā)布指令，要求加快建立歐盟內部天然氣市場，并且歐盟各國在天然氣配送、儲存、輸送等領域有義務維持市場的公平競爭，保障歐盟內部天然氣市場的建立和運營；同時，各國要及時修訂相關的法律法規(guī)。2003年，歐盟要求成員國根據規(guī)定調整相關法令，從法律上拆分一體化企業(yè)的管輸和營銷業(yè)務，向歐洲各國非居民用戶開放天然氣市場，最終使消費者能夠自由選擇天然氣供應商。歐盟的天然氣市場化改革主要有三個目標，第一，改革市場，促進天然氣市場的競爭，為消費者提供低價、優(yōu)質的服務；第二，保障天然氣供應，推進清潔能源的使用，增加清潔能源的供應；第三，推動建立統(tǒng)一的能源市場。

2.改革重點措施

推進天然氣行業(yè)的市場化進程，是歐盟天然氣行業(yè)改革的一個重點。2003年，歐盟發(fā)布相關改革指令，明確提出要實現(xiàn)歐洲天然氣行業(yè)的市場化，并且規(guī)劃了天然氣市場化的時間表，指導天然氣行業(yè)改革的進程。在改革中，歐盟要求將天然氣市場的供應鏈進行拆分，提供公平的環(huán)境，使天然氣供應商能夠接入管網，促進多家管網運營商的競爭，引入上游競爭，使供應商之間、管網輸配商之間充分競爭，打破上下游一體化的壟斷情況，使天然氣市場更加規(guī)范化，促進天然氣市場的交易。

管網輸配商不僅需要在監(jiān)管機構獲得運營許可證，同時還需要獲得國家和城市的管網經營權，然后才能提供天然氣給消費者。隨著天然氣市場的不斷開放，原有的市場壟斷不斷減少。在天然氣市場化改革進程中，管網獨立和第三方準入是關鍵環(huán)節(jié)。

歐盟委員會在2007年提出了相關立法，要求強制拆分大型能源企業(yè)的供應和管網輸出，防止一家公司同時控制天然氣上下游產業(yè)鏈，從而形成壟斷。經過強制拆分，歐盟將原本的全能型大型能源企業(yè)分成了若干家獨立經營能源供應或者運輸的企業(yè)。這可以為第三方提供公平的管網準入條件，保證市場的公平開放，形成充分競爭的市場局面，提高天然氣服務的質量，豐富消費者的選擇。

根據歐洲議會的改革方案，大型能源企業(yè)有三種選擇：第一是建立完全獨立的管網輸送管理公司；第二是設立獨立的管網機構，將管網管理外包出去；第三是拆分所有權，徹底分離管網和銷售，將輸送網絡出售出去。為了保證產供分離的有效實行，歐盟建立了獨立的監(jiān)管機構，真正落實能源市場自由競爭的政策。

德國的天然氣運輸局面是多個運輸商競爭。德國有超過700家企業(yè)從事天然氣配送、運輸、進口、生產等業(yè)務，并且都是私營公司。德國的RWE、E.ON等私營大公司呈分區(qū)統(tǒng)治又相互競爭的格局，各個公司分別控制著不同的區(qū)域。在法國，法國燃氣集團是天然氣上中游一體化公司，法國燃氣子公司單獨經營儲氣、配氣、輸氣等業(yè)務，并且在財務上母公司保持分離的狀態(tài)。法國的輸氣網絡運營商有道達爾、法國燃氣集團，二者有明顯的區(qū)別，道達爾管理1個區(qū)域中心，有14個承運商；法國燃氣集團，管理4個區(qū)域中心，有50個承運商。

歐盟天然氣市場化改革的另一個重點是價格監(jiān)管，即在天然氣產業(yè)鏈的各環(huán)節(jié)進行價格監(jiān)管。歐盟天然氣市場的上游價格已經完全開放，供應商和用戶可通過談判商議確定價格。歐盟各國嚴格監(jiān)管天然氣的管道運輸、儲氣、配氣價格，以及利潤率。在輸氣環(huán)節(jié)，歐盟各國依據成本加合理的利潤制定管道運輸費。最大許可收益率為6%～8%，由國家監(jiān)管機構規(guī)定。法國能源監(jiān)管委員會監(jiān)管管道運輸的服務成本，周期為4年。法國能源監(jiān)管委員會的監(jiān)管機制是調整天然氣管道運輸費用的價格上限，并且要求定價不斷下降，促使管網輸配商降低成本，拓展市場，保證收益，實現(xiàn)公司合理盈利，保降日常經營。

歐盟各國儲氣環(huán)節(jié)的監(jiān)管政策各不相同，通常采用成本加合理的利潤的方式確定儲氣費用。運營商通過賺取直接服務費或者峰谷差價，獲取儲氣費用。法國的儲氣費用由儲氣公司自己確定，德國的儲氣費用實行監(jiān)管的方式。天然氣公司獲取儲氣費用的方式有兩種：第一種是向用戶提供天然氣儲存或者借貸服務；第二種是在天然氣需求低谷時期低價買進，然后在需求高峰時期高價賣出，獲得差價。

歐盟各國嚴格監(jiān)管配氣環(huán)節(jié)，通常采用成本加合理的利潤的方式確定配氣費用。法國能源監(jiān)管委員會的監(jiān)管周期是4年，配氣環(huán)節(jié)的最大許可收益率是6.75%；同時，針對配氣費用，法國能源監(jiān)管委員會實行調整價格上限的監(jiān)管機制。歐洲國家針對不同的用戶，輸配氣價格的監(jiān)管力度有所區(qū)別，對于普通居民用戶的天然氣價格，都需要進行監(jiān)管；對于有較高壟斷性的環(huán)節(jié)，監(jiān)管力度會比較大。法國采取集中式的方式進行天然氣的監(jiān)管和運營。法國燃氣公司的資源生產、運輸、配送等各個環(huán)節(jié)的業(yè)務，直接由法國能源監(jiān)管委員會監(jiān)管。

（四）新西蘭

20世紀60年代以前，新西蘭處于煤氣時代，1950年以后，由于煤炭儲量減少且質量差，供應難以為繼。50年代末，新西蘭發(fā)現(xiàn)了天然氣田，由此新西蘭開始進行天然氣基礎設施項目建設，開發(fā)利用天然氣資源。發(fā)現(xiàn)天然氣田后，新西蘭建立了天然氣集團，負責天然氣資源的購買、處理、運輸等業(yè)務，此公司在天然氣行業(yè)處于壟斷地位至90年代。新西蘭天然氣的開發(fā)生產穩(wěn)步發(fā)展，相關基礎設施不斷完善，天然氣的份額在能源利用中不斷增加，促使新西蘭原有的管理模式和行業(yè)結構發(fā)生了變化。1992年，新西蘭開始全面改革天然氣行業(yè)，制定了新的天然氣法案。

新西蘭天然氣行業(yè)改革的目的是引入市場競爭，為天然氣行業(yè)發(fā)展營造良好的市場環(huán)境和政策環(huán)境，促進天然氣行業(yè)健康發(fā)展。新西蘭放松了對天然氣行業(yè)的管制，取消了政府對天然氣價格的控制和對區(qū)域性天然氣零售專營權的授予，并且強制要求兼營天然氣的電力企業(yè)放棄天然氣輸配業(yè)務，同時分離縱向一體化企業(yè)的天然氣銷售業(yè)務、運輸業(yè)務。新西蘭實行輸配企業(yè)的信息披露機制，披露價格、收益、資產等信息，引入天然氣輸配管網開放機制。對于國家天然氣公司，新西蘭實行私有化改革的方式。首先制定相關的法律法規(guī)，保障改革順利進行。新西蘭對行業(yè)安全監(jiān)管采取寬松式的模式。新西蘭天然氣行業(yè)的法律法規(guī)比較健全，呈金字塔狀，有國家一級的《天然氣法》和《雇工健康安全法》。國家一級法律主要是原則性規(guī)定，內容相對簡要，可以保持多年不變。國家二級法律比國家一級法律更加具體，內容涉及各類燃氣業(yè)務和消費領域，包括《健康、安全、環(huán)保條例》《燃氣信息披露條例》《燃氣條例》等。國家二級法律下還有行為規(guī)范和行業(yè)標準，主要是專門規(guī)定了燃氣行業(yè)不同業(yè)務、不同領域、不同設施的環(huán)保、健康、安全等標準，重點是技術規(guī)制，內容具體詳細，具有較強的操作性。另外，新西蘭還有部分全國性通用法律，對天然氣行業(yè)也有不同的約束作用。

新西蘭政府并沒有專門的天然氣獨立監(jiān)管機構，行業(yè)參與者的自我管理是天然氣行業(yè)管理的主要模式。政府和行業(yè)協(xié)會提供法律法規(guī)框架、監(jiān)督檢查、政策指導，實行寬松式的聯(lián)合管制。由于政府依據企業(yè)的經營和管理業(yè)績檢查法律法規(guī)的實施效果，因此其又被稱為“業(yè)績式管理模式”。新西蘭政府在天然氣行業(yè)中的主要作用是確定行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標，制定行業(yè)政策和法律法規(guī)，并對落實情況進行監(jiān)督，為天然氣行業(yè)健康發(fā)展提供良好的商業(yè)環(huán)境。新西蘭的所有礦產資源歸國家所有，政府資源管理機構是礦產資源局，其需要對企業(yè)的勘探開發(fā)計劃、經營資質進行審查，并據此授予相關許可證，定期舉行開發(fā)區(qū)塊的招標活動，對已開發(fā)區(qū)塊依法征收礦區(qū)使用費和稅款。消費者事務部中的能源安全局對天然氣進行技術管理，制定行業(yè)安全、質量和計量條例，檢查執(zhí)行情況，確保燃氣具的安全生產和使用、管網設施和電器等的安全和質量，對消費者和企業(yè)進行質量教育、能源安全教育，提供能源安全計量和質量方面的信息。

新西蘭燃氣行業(yè)協(xié)會是新西蘭主要的行業(yè)中介組織，其中心任務是利用相關法律授予的權利，廣泛聽取意見，吸取行業(yè)操作經驗和安全管理經驗，制定天然氣技術標準和安全規(guī)范，并監(jiān)督其實施。根據行業(yè)安全的實際情況，新西蘭天然氣行業(yè)理事會每年都要制定階段性安全工作計劃。新西蘭天然氣行業(yè)的參與者依據相關法律規(guī)范自身的經營行為，其安全管理也需要按照相關的規(guī)范進行。新西蘭幾大配送企業(yè)和運輸企業(yè)需要依法對資產價值、運輸能力、商品及服務價格等進行披露。根據企業(yè)公布的數據，天然氣用戶可以實現(xiàn)監(jiān)督企業(yè)的市場行為，使自身的合法權益得到保障。

（五）經濟合作與發(fā)展組織

經濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家采取競爭法規(guī)、市場結構調整、需求改革、供應改革等方式對天然氣行業(yè)進行改革，構建天然氣市場，促進天然氣行業(yè)的競爭。OECD有30個成員國，是全球性的國際組織，致力于幫助成員國建立市場經濟和民主政府，在改善政府的公共服務方面有積極的作用，對包括天然氣行業(yè)在內的市場化和監(jiān)管改革也發(fā)揮著重要的作用，積累了不少成功的經驗，值得其他國家在天然氣行業(yè)改革方面借鑒。

供應改革可以促進天然氣供應源的多元化，鼓勵競爭。OECD國家對現(xiàn)有天然氣勘探開發(fā)公司獲得新的許可證進行限制，同時向新的生產商授予勘探開發(fā)權，引進市場主體，促進競爭；將上游企業(yè)的勘探開發(fā)權益和生產業(yè)務進行分離，采取多元化進口渠道策略，解決天然氣匱乏問題，在不同氣源之間引入競爭。OECD國家在運輸管道之間引入競爭，授予兩個或兩個以上的管道公司向同一地區(qū)供氣的權利，或者拆分向同一地區(qū)供氣的管道公司的業(yè)務。只要在一個主消費區(qū)有兩條管道同時提供服務，就要使管道的所有權獨立，形成競爭，提高監(jiān)管效果。對于條件特殊的地區(qū)，需要考慮該地區(qū)的經濟規(guī)模問題，不適合建立多條管道的，給予某公司建設和經營某管道的特許權，但是為了避免形成壟斷，出現(xiàn)不正當競爭，同時還要附加第三方準入條款。

OECD國家的需求改革包括放松價格管制、避免配氣公司轉嫁運營成本、允許最終用戶自主選擇供應商。放松價格管制是天然氣消費者自由選擇供應商的重要措施。天然氣管道運輸服務的壟斷性比較高，OECD國家僅在運輸服務領域進行價格管制，確定管輸費、井口價等，或者買賣雙方協(xié)商。需求改革的目的是使所有的天然氣消費者能夠自由選擇供應商，即使是規(guī)模最小的用戶。

為了解決上下游一體化公司歧視競爭對手的動機，OECD國家采用結構性措施進行調節(jié)，分離天然氣銷售業(yè)務和管道運輸業(yè)務，分離天然氣所有權和管道所有權。在阿根廷和英國，這種措施取得了良好的效果。阿根廷的管道公司不能從事天然氣交易業(yè)務，必須向所有下游用戶提供運輸服務，并且要依據非歧視原則。配氣公司不能在運輸公司中占有控股權，反之亦然。生產商、貿易商、用戶等不能在配氣公司或者運輸公司中占有控股權。另外，OECD國家采取合資的形式，讓競爭性市場的所有經營者在非競爭性業(yè)務中占有一定股份，消除歧視動機。

OECD國家普遍有反壟斷法規(guī)，以防止強化市場權力、限制競爭的行為，促進天然氣行業(yè)的競爭。20世紀80年代以來，OECD國家不斷改進政府管理經濟的方式，采用現(xiàn)代化政府監(jiān)管模式，以代替干預主義。根據OECD國家的經驗，建立與政府相對獨立的監(jiān)管機構是創(chuàng)建有效的監(jiān)管模式的關鍵。相對獨立并不是完全不受政府政策的指導，而是政府只制定政策，監(jiān)管機構制定具體細則并實施。

二 天然氣行業(yè)改革的原則和目標

（一）基本原則

在天然氣行業(yè)改革中，需要注重從全球化的高度標定改革方位和戰(zhàn)略。要堅持國家利益最大化，結合中國的實際開放情況，實現(xiàn)能源安全。要客觀了解世界能源發(fā)展的現(xiàn)狀，把握和平和發(fā)展是世界的主流這樣一個基本判斷，以全球經濟一體化為基礎，明確中國的現(xiàn)實情況，制定政策。當前，中國是世界油氣進口大國和消費大國。要依據現(xiàn)實分享國際資源，接軌國際市場，參與全球競爭。

依據國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，進行天然氣行業(yè)改革，促進天然氣行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。中國的市場經濟還不成熟，各方面存在不少問題。天然氣行業(yè)中也存在多方面的問題，比如行業(yè)壁壘，市場結構單一、市場體系發(fā)育不充分，難以形成價格機制，運營效率比較低，機制性問題，法律法規(guī)不健全，缺乏有效的監(jiān)管等。雖然國內天然氣產量持續(xù)增長，但是進口量也在增加，進口依賴度不斷提高。在天然氣發(fā)展戰(zhàn)略中，要結合中國的實際情況，確保國內生產供給能力的穩(wěn)定增長以及天然氣的可持續(xù)發(fā)展。

要突出關鍵環(huán)節(jié)和重要問題，堅持問題導向，明確天然氣行業(yè)改革的障礙，切實解決制約天然氣發(fā)展和市場化改革的機制性困難。改革要奔著問題去，天然氣行業(yè)改革要注重建立現(xiàn)代油氣市場體系，消除壁壘，轉變政府管理方式，推進國有企業(yè)的改革。

天然氣行業(yè)改革只有遵循天然氣行業(yè)的基本特點和發(fā)展規(guī)律，才能減少阻力。要保持較高的產業(yè)集中度，鼓勵多種經濟成分參與。天然氣行業(yè)具有高技術、高風險、高投入等特點，因此在世界范圍內，天然氣產業(yè)的集中度比較高，容易形成壟斷，出現(xiàn)大企業(yè)主導天然氣市場的產業(yè)格局。中國在改革中要結合實際，不僅要打造具有國際競爭力的大企業(yè)，還要鼓勵市場公平競爭，提高天然氣行業(yè)的開放性。

天然氣行業(yè)改革要堅持漸進式，先局部試點，再全面推廣。要先從行政壟斷特點明顯的環(huán)節(jié)入手，改革試點要選擇有代表性的省市，逐漸消除壟斷機制，引入市場競爭，再向全產業(yè)鏈推廣。要先增量，再存量，減少改革的阻力，優(yōu)先改革新興力量，再進行新興力量和行業(yè)壟斷企業(yè)的并軌，形成市場主體多元化格局。要先明確規(guī)則，再開放市場，防止改革成本過高。明確各主體的權利和義務，包括管道運輸公司、勘探開發(fā)公司、管制機構、政府部門等。各主體的運行方式和地位以及權利、責任、利益明確后，再逐步開放市場，形成競爭。

（二）目標

天然氣行業(yè)改革的目標是建立現(xiàn)代市場體系，這一體系需要由以下六個方面構成。

第一，天然氣行業(yè)改革要形成市場價格機制。政府不直接干預，由市場供需形成與調節(jié)生產要素價格、技術服務價格、產品價格。要建立本國自己的天然氣價格窗口，通過天然氣商品交易平臺和市場，形成良好的價格機制。由政府制定和監(jiān)管具有公共服務性質的價格。

第二，天然氣行業(yè)改革要形成多元化的市場主體。在天然氣市場中，不僅要有各種儲運公司、制造公司、零售公司等，還要有一些專業(yè)化和規(guī)模化的工程建設公司、裝備制造公司、技術服務公司等，以及若干個超大型上下游一體化管道運輸公司、油氣公司等。在天然氣市場中，多種經濟成分共同參與，以國有大型石油公司為主導，形成多元化的市場結構。不管規(guī)模大小，企業(yè)都有平等參與市場競爭的權利，同時也要承擔相應的義務，以協(xié)調發(fā)展，形成有序的競爭格局。

第三，天然氣行業(yè)改革要結合國情，建立科學的政策目標，有計劃地實現(xiàn)天然氣行業(yè)改革。在天然氣國際貿易中，要加強外資管理，嚴格控制油氣進出口商的資質。政策的制定要適應中國進入經濟高質量發(fā)展階段后的管制和進出口要求，保持適度競爭，逐漸放開貿易管制。

第四，天然氣行業(yè)改革要形成完善的法律法規(guī)體系，包括基礎性法律，比如《能源法》，以及獨立領域的單行法律，比如《石油天然氣法》，制定完善的產業(yè)政策以及法律條例。天然氣行業(yè)也要制定相關標準，覆蓋全行業(yè)的環(huán)境標準、安全標準、技術標準、質量標準等。

第五，天然氣行業(yè)改革要形成自律性的社會組織。隨著中國經濟的發(fā)展、國內外環(huán)境的變化，以及經濟進入新常態(tài)，“小政府、大服務”的趨勢更加明顯，政府簡政放權、轉變職能等的改革力度不斷加大。行業(yè)協(xié)會是重要的社會組織，是連接政府和企業(yè)的重要橋梁與紐帶，要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的服務、溝通、規(guī)范、自律等功能。

第六，天然氣行業(yè)改革要形成有效的行業(yè)監(jiān)管。在天然氣行業(yè)中，需要建立科學的監(jiān)管隊伍，監(jiān)管的重點要放在涉及公眾利益、國家利益的關鍵環(huán)節(jié)。要統(tǒng)一監(jiān)管標準和規(guī)范，理順不同部門對天然氣行業(yè)監(jiān)管的責任關系，以及中央和地方對天然氣行業(yè)監(jiān)管的責任關系，避免監(jiān)管重疊或出現(xiàn)監(jiān)管真空。要建立與國家一級管理體制相適應的相對獨立的專業(yè)監(jiān)管機構，制定行業(yè)監(jiān)管法規(guī)條例。通過有效的監(jiān)管，優(yōu)化天然氣資源配置，更好地利用、開發(fā)天然氣資源，實現(xiàn)社會效益和經濟效益。

三 推進天然氣全產業(yè)鏈體制改革

（一）天然氣行業(yè)面臨的核心問題是發(fā)展問題

中國仍然處于煤炭時代，與英國、美國等發(fā)達國家還有明顯的差距。2016年中國能源消費結構中，天然氣占比6.4%，原油占比19%，原煤占比61.8%，核能占比1.6%，水力發(fā)電占比8.6%，其中清潔能源占比13%。目前，全球整體上處于油氣時代。早在20世紀70年代，全球油氣資源在能源消費結構中的占比就已經超過50%。1965年，美國天然氣就已經超過煤炭，成為繼石油之后的第二大能源。英國大約在1970年石油超過煤炭，1990年天然氣超過煤炭和石油，2015年其最后一處煤礦關閉，2016年燃煤發(fā)電量多次降到零。

許多跨國石油公司以及主要能源研究機構都認為，在未來幾十年，天然氣將是增長最快的化石能源，到2030年，天然氣將與煤炭、石油處于同等地位，到2050年，天然氣將成為全球第一大能源。中國的天然氣市場正處于快速發(fā)展的波動階段，影響天然氣發(fā)展的不確定性因素比較多。從2014年開始，由于氣價競爭力下降，國民經濟增速放緩，國內天然氣開始進入調整時期，天然氣整體需求增速明顯放緩。2016年，在一次能源消費結構中，天然氣消費量在全球能源領域占7.5%，中國的天然氣消費量在能源消費結構中占6.2%。中國的天然氣消費占比比較低，國家對天然氣的激勵政策不到位，戰(zhàn)略定位不明確。天然氣尚未實現(xiàn)市場化的定價機制，儲備調峰設施不能滿足應急需求，中間環(huán)節(jié)過多，增加了用戶的負擔。在改善大氣環(huán)境的現(xiàn)實要求下，以及在碳排放峰值硬約束的要求下，在未來一段時間，擴大天然氣的利用是首要問題。根據《巴黎協(xié)定》《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014～2020年）》等文件，要求在2020年，中國碳排放強度比2005年降低40%～45%。在中國的政策目標中以及剛性約束下，天然氣有良好的發(fā)展前景，需要對其加強引導和管理，促進天然氣行業(yè)健康發(fā)展。

（二）中長期內推動天然氣全產業(yè)鏈體制改革

從中長期來看，天然氣行業(yè)要堅定不移地推行全產業(yè)鏈體制改革，實現(xiàn)公正公平的市場競爭，使不同經濟成分的市場主體都能積極參與天然氣行業(yè)的相關環(huán)節(jié)，促進競爭。要逐漸消除私有資本的行業(yè)壁壘，在天然氣行業(yè)營造良好的市場環(huán)境，推動天然氣行業(yè)的發(fā)展。要改革天然氣的礦權管理制度，比如通過總結經驗，進行頁巖氣作為獨立礦種的改革，借鑒改革經驗，促進其他相關改革。在礦權國家一級管理體制的基礎上，逐漸適度開放天然氣礦權。根據天然氣行業(yè)發(fā)展的實際情況，以及企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，不斷完善礦稅體系。礦權管理可以從登記制改為招標制，改變過去的申請在先制度，實行競爭性出讓機制。積極探索建立礦權交易體系，鼓勵各種投資方式進入市場。要建立健全勘探開發(fā)的信息公開機制。

要區(qū)別對待天然氣管網、成品油和石油管網，逐漸實行天然氣管網的“網運分開”，根據財務、法律、產權等獨立方式，推動“網運分開”的實行。天然氣管網在向第三方提供運輸服務期間，要遵循非歧視原則，允許多元主體參與業(yè)務或者經營投資。政府要對成本和收益加強監(jiān)管。依據中國天然氣管網的發(fā)展實際，形成良好的管輸市場格局，使各類企業(yè)公平參與市場競爭。要充分利用全球LNG供應比較寬松、現(xiàn)貨價格比長期合同價格低的機遇，合理利用全球低價資源，協(xié)調推進天然氣進口。鼓勵支持建設LNG接收設施，但要注意避免產能過剩。公平開放LNG基礎設施，推進第三方準入，并對其進行嚴格監(jiān)管。企業(yè)要提高與出口方在LNG、管道氣等方面的議價能力，降低進口成本，降低長期合同的虧損。要堅持市場化改革的方向，完善天然氣定價機制，動態(tài)調整天然氣價格，及時調整熱價和上網電價，建立天然氣交易中心，借鑒油價等參數完善價格，建立科學的氣價機制，真正反映市場的供需關系。對于天然氣管網的地域壟斷，要積極管制消除，降低天然氣交易成本，減少中間環(huán)節(jié)，建立公平開放的市場。要加快實現(xiàn)居民和非居民用氣門站價格并軌，取消交叉補貼。對于不同季節(jié)的差異以及不同時段的差異，合理調峰，鼓勵投資建設。

（三）中短期內協(xié)調完善相關政策

加快國內天然氣行業(yè)改革，培育多元化的市場主體。在中短期內，要加強政策支持和協(xié)調，鼓勵勘探開發(fā)國產氣，支持煤層氣、頁巖氣的開發(fā)利用，對于開發(fā)致密氣，可以給予相應的財政補貼，以保障天然氣的供應。政府要制定科學的規(guī)劃，2020年前在全國城市建成區(qū)設立“禁煤區(qū)”，有條件的用天然氣取代工業(yè)燃煤鍋爐/窯爐、燃煤電廠等。要積極進行第五代天然氣發(fā)動機、重型燃機、大型LNG船用發(fā)動機等技術研究，降低購置和運營成本，促進國產化進程。采取財稅政策，支持重點領域的改革，在進口中，為了降低進口天然氣的成本，可以實行進口增值稅全額先征后返的政策。可以提供低息貸款給燃氣發(fā)電用戶、氣代煤用戶等，也可以設立燃煤改造專項補貼資金。綜合運用各種融資方式，通過稅費支持、融資政策等，支持儲氣庫、天然氣管道等的建設，鼓勵各種公私資本參與終端利用項目建設。

四 培育市場主體，完善市場結構

（一）放開上游生產

中國正處于經濟發(fā)展的重要轉型期。在天然氣行業(yè)改革中，要根據不同的產業(yè)結構特征采取不同的政策，培育多元化的市場主體，完善市場結構，促進天然氣市場的競爭。美國在天然氣行業(yè)發(fā)展中的關鍵驅動力是在上游引入競爭。英國同樣開放了上游生產環(huán)節(jié)，鼓勵多種主體參與競爭，以保障天然氣的產量。中國的天然氣上游集中在三大國有石油公司（中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司、中國海洋石油集團有限公司）中，天然氣的勘探開發(fā)由三大國有石油公司壟斷管理。天然氣上游業(yè)務大部分都代表著中國天然氣的供應情況。如果上游出現(xiàn)投資不足的問題，那么就不能保障天然氣的產量，可能會出現(xiàn)不能滿足需求的情況。中國不僅有常規(guī)天然氣資源，還有豐富的非常規(guī)天然氣資源，包括頁巖氣、致密氣、煤層氣等。要鼓勵上游投資開發(fā)，鼓勵多種市場主體進入上游，采用市場準入、價格、監(jiān)管透明等措施，吸引投資者進入上游。隨著市場規(guī)模的擴大以及科學技術的發(fā)展，上游的自然壟斷性開始逐漸降低，政府可以考慮將上游生產環(huán)節(jié)放開，在上游市場中引入競爭，提高生產率，降低成本，提高天然氣產量。

（二）加強中游規(guī)制

在歐美國家的天然氣行業(yè)改革中，為了促進行業(yè)競爭，大多引入天然氣管網的第三方準入機制，結合自身市場的實際情況以及行業(yè)發(fā)展情況，選擇第三方準入的類型，比如一定時期的豁免、協(xié)商性、強制性等。中國天然氣管道運輸環(huán)節(jié)集中在三大國有石油企業(yè)中，影響了天然氣市場化改革，阻礙了市場競爭。要為引入第三方準入機制創(chuàng)造條件，需要逐漸對3個公司進行重組改革，分離管道輸送業(yè)務，建立良性的市場競爭格局。中國天然業(yè)行業(yè)在管輸環(huán)節(jié)有明顯的壟斷特性，可以采用激勵性的規(guī)制方法，不適合采用放松性的規(guī)制方法。在中游市場的天然氣管道運輸環(huán)節(jié)中，要加強規(guī)制，制定嚴格的市場準入標準，促進管輸環(huán)節(jié)健康發(fā)展。

（三）促進下游充分競爭

天然氣下游主要是銷售，不具有自然壟斷性，政府在天然氣行業(yè)改革中要降低市場準入條件。要在下游積極引進民營資本和外資，開放市場，放松銷售管制，促進下游市場充分競爭。由于民用天然氣有公共物品的屬性，因此在下游銷售環(huán)節(jié)中仍然需要政府的干預。中國幅員遼闊，具有明顯的地域性特點，在天然氣市場中，中國可以引入區(qū)域競爭模式，促進間接競爭，提高市場效果和自由化程度。市場自由化的決定性因素是市場的開放程度，主要表現(xiàn)為用戶有權利自由選擇天然氣供應商。實現(xiàn)市場競爭是一個長期的工作，歐美為了向居民提供開放的天然氣市場競爭環(huán)境花費了長時間的努力。但是，不少國家在天然氣行業(yè)中傾向于采用適當管制天然氣價格的方式，或者采取對更換天然氣供應商進行限制的方式。中國有自己的特殊國情，向小型天然氣用戶開放市場競爭還不成熟，也不一定適合，仍需要進一步探討。

五 健全天然氣市場化改革制度

（一）設立相對獨立的監(jiān)管機構，構建全國性監(jiān)管框架

由英國、美國等國家的經驗可知，獨立的監(jiān)管機構在天然氣市場化改革中發(fā)揮著重要的作用。相關的政策由政府部門制定，日常的監(jiān)管由專門的監(jiān)管機構進行，分離政府制定政策和執(zhí)行政策的職能，有利于提高監(jiān)管的效率和有效性。英美等國都有專門的主管部門制定天然業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策，并設有監(jiān)管機構監(jiān)督日?；顒?，比如英國的天然氣和電力市場辦公室、美國的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會等。中國天然氣行業(yè)的監(jiān)管比較分散，涉及國家安全生產監(jiān)督管理總局、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部等多個部門，統(tǒng)籌協(xié)調難度大，影響了天然氣行業(yè)的總體規(guī)劃監(jiān)督。中國缺乏專門的監(jiān)管機構，政府部門難以集中精力研究天然氣行業(yè)存在的問題，影響了改革和工作效率。在天然氣行業(yè)改革中，要建立專門的天然氣行業(yè)監(jiān)管機構，該機構不僅要獨立于產業(yè)內企業(yè)，也要獨立于政府政策制定部門，同時還要接受公眾的監(jiān)督以及法律的約束，以提高其自身的服務和監(jiān)管水平。

行業(yè)結構的調整和監(jiān)管體制的改革要形成互動。中國天然氣行業(yè)發(fā)展初期，由于尚未建立起全國性的天然氣交易市場，地區(qū)內的天然氣發(fā)展問題由地區(qū)性監(jiān)管解決。但是隨著天然氣行業(yè)發(fā)展的逐漸成熟，要求建立全國統(tǒng)一的天然氣交易市場，這需要統(tǒng)籌規(guī)劃，建立全國性的監(jiān)管體系。中國政府的能源管理職能重疊、交叉、分散在十幾個部門中，并且存在管理真空現(xiàn)象。在能源領域，中國依然存在政企不分的問題，國有企業(yè)具有雙重身份，其不僅是市場規(guī)則制定的參與者，也是其他市場參與者的競爭對手，這不利于公平競爭市場環(huán)境的建立。這些問題的存在增加了企業(yè)投資和經營的風險，以及政府管理的不確定性，導致國家對能源的長期發(fā)展政策問題、目標問題缺乏基本的統(tǒng)籌規(guī)劃和研究。要建立高層次綜合性實體部門，進行國家能源管理，從宏觀角度研究和制定長期發(fā)展規(guī)劃、能源的開發(fā)利用策略以及安全戰(zhàn)略等，制定能源監(jiān)管原則、政策，以及監(jiān)管體制模式。要制定市場結構政策以及市場規(guī)則，明確能源開發(fā)中的環(huán)境問題，并積極采取相應的措施加以解決。要注重開展能源領域的國際合作。

根據天然氣產業(yè)鏈的特點，制定有針對性的監(jiān)管政策。在非自然壟斷領域，發(fā)揮市場的基礎性作用。政府監(jiān)管主要包括資源租金的收取，礦權的管理，與技術相關的環(huán)境、安全、質量等問題。在自然壟斷領域，不僅要進行技術監(jiān)管，還要監(jiān)管配送價格和管輸價格。通過政府監(jiān)管協(xié)同市場機制，形成公平競爭的市場環(huán)境，平衡天然氣產業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的消費者、投資者和經營者的利益。采取獨立監(jiān)管模式，在日常監(jiān)管職能和執(zhí)行活動中避免政治的不恰當干預，防止特殊利益集團提出不合理的利益訴求，影響市場秩序。獨立監(jiān)管可以使政策的執(zhí)行層更好地對大政方針進行研究，保證擁有高水平、高專業(yè)技能的專家參與監(jiān)管，改善監(jiān)管質量，營造良好的監(jiān)管環(huán)境。要構建天然氣上游、中游、下游價格監(jiān)管制度，對上游領域的具體市場活動不實施監(jiān)管，主要從生產許可證、法律層面進行監(jiān)管。中游監(jiān)管要更加嚴格，防止管道運輸形成壟斷價格，進行政府的限價管制。在價格監(jiān)管中，要循序漸進，逐漸放松，初期進行完全的國家定價方式，隨后進行市場輔助，國家指導的方式發(fā)生轉變。下游市場不存在壟斷的潛在因素，最終要依靠市場的自由化，下游監(jiān)管要考慮國家天然氣價格的變化、季節(jié)等各方面問題，由市場決定。

（二）建立健全天然氣行業(yè)法律法規(guī)

天然氣市場的自由開放不會自動形成，需要政府進行干預，以及監(jiān)管機構推進，實現(xiàn)天然氣行業(yè)改革。法律對于保障市場的運行有重要的作用。有效管制天然氣需要制定完善的法律法規(guī)，指導天然氣改革和市場主體的行為。要制定明確的政策目標以及監(jiān)管原則，營造良好的政策環(huán)境。積極借鑒其他國家的改革政策，不斷進行調整和完善，實現(xiàn)天然氣市場化改革。中國有關天然氣的法律法規(guī)有《石油天然氣管道保護法》《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》等，以及一些地方性法規(guī)。目前，中國還沒有專門的天然氣法明確有關的大政方針。中國可以借鑒其他發(fā)達國家的立法，健全相關的法律法規(guī)體系以及配套的法律法規(guī)。

要完善天然氣監(jiān)管法律體系，需要選擇合適的立法模式和立法框架。學界對天然氣立法模式的探討有三種：第一種是從天然氣行業(yè)的上游、中游、下游分別進行規(guī)范，這一模式能夠解決目前突出的現(xiàn)實問題，但是缺乏戰(zhàn)略性；第二種是對不同事項進行分別立法，比如在銷售、運輸、勘探開發(fā)、安全與環(huán)保等各個專業(yè)領域分別立法，這一模式具有較強的操作性和針對性，但是缺乏全局性；第三種是制定基本法，涵蓋天然氣行業(yè)的所有產業(yè)，監(jiān)管所有天然氣領域涉及的法律關系，這一模式具有戰(zhàn)略性和全局性，但是缺乏靈活性。中國的天然氣行業(yè)基本上是國家壟斷的格局，國家要對上游、中游、下游的各個領域進行干預，所以采用全行業(yè)統(tǒng)一立法的模式。

在立法框架上，英國和阿根廷等國家采用的是許可證模式，美國等國家采用的是規(guī)則模式。許可證模式的立法框架有三個層次：天然氣商業(yè)合同、監(jiān)管許可證以及行業(yè)法律。天然氣市場主體的商業(yè)活動需要通過合同的方式完成。由于合同已經通過許可證、法律的規(guī)制，因此市場主體的自由約定內容比較少。依據法律設立監(jiān)管機構、制定監(jiān)管程度、開展監(jiān)管活動相對于規(guī)則模式下的監(jiān)管機構，自由權比較少。天然氣監(jiān)管許可證是指市場主體需要取得監(jiān)管機構授予的許可證，才能開展專業(yè)活動。這種框架適合剛剛打破壟斷的國家，這樣的國家正在探索市場化道路，監(jiān)管相對更加嚴格。規(guī)則模式的立法框架有兩個層次：第一個是首先設立法律，然后根據法律建立監(jiān)管機構，監(jiān)管機構有自由裁量權，可以自主制定監(jiān)管規(guī)則；第二個是天然氣法和合同法共同調整的商業(yè)合同，依據天然氣法、合同法的相關規(guī)定，市場主體之間簽訂商業(yè)合同。這種立法框架相對適用于市場主體和監(jiān)管機構都比較成熟的國家。

六 進行價格改革

（一）城市配送價格

歐盟、美國等國家和地區(qū)的天然氣配送環(huán)節(jié)，都有嚴格的監(jiān)管措施。在配氣環(huán)節(jié)可以采用最高限價規(guī)制方式，或者投資回報率方式；同時，在價格結構規(guī)制中也可以采用非線性定價方法，比如拉姆齊定價、高峰負荷定價、兩部制定價、差別定價等。國家要結合自身的實際情況進行定價。中國幅員遼闊，各地方的發(fā)展情況差別比較大，可以采用最高限價規(guī)制方式，或者推行調峰價格、階梯價格等方式，以理順消費價格結構，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。歐美一些國家的居民用氣價格比其他部門高，主要是為了反映輸送成本和儲存成本的差異。中國在低通貨膨脹時期可以采用補貼政策，減少改革的壓力和阻力，制定合理的用氣價格政策。

（二）管輸價格

管道運輸環(huán)節(jié)具有自然壟斷特性，因此要制定比較嚴格的價格規(guī)制，避免形成壟斷。歐美等在配氣、儲氣、管輸等環(huán)節(jié)都有嚴格的利潤率和價格規(guī)制。從價格結構規(guī)制方面來看，有線性定價方法和非線性定價方法，其中線性定價方法有邊際成本定價、平均成本定價，可選擇的非線性定價方法有拉姆齊定價、高峰負荷定價、兩部制定價、差別定價等。在天然氣管道運輸環(huán)節(jié)，固定成本的比例比較高，兩部制定價法比較適用。兩部制定價法在管道運輸費用中由兩部分組成：第一部分是實際使用費，實際使用費和實際輸送量成正比，是一種可變的費用；第二部分是容量預定費，容量預定費和實際輸送量沒有關系，是一種固定費用，繳納了容量預定費后，才能使用管道。歐美成熟的天然氣市場普遍采用兩部制定價法，這符合天然氣管道建設和運營的特點。目前中國實行的是一部制定價，這影響了企業(yè)的積極性，回收成本比較慢。中國管輸價格改革的重要方向是兩部制定價方式。從價格水平規(guī)制方面來看，可以使用最高限價規(guī)制方式，或者投資回報率方式，其中最高限價規(guī)制方式有更好的激勵作用。在管輸價格水平上可以采用最高限價規(guī)制方式。

（三）出廠價格

在天然氣市場發(fā)展初期，為了培育消費市場，鼓勵使用天然氣，需要進行嚴格的價格管制。到工業(yè)化發(fā)展時期，需要綜合考慮用戶的承受能力，平衡各方的利益，建立良性的定價機制。

實行天然氣行業(yè)市場化改革，建立市場機制，需要解除對天然氣井口價格的管制。處于上游鏈條的天然氣產業(yè)不具有自然壟斷性，因此可以逐漸放松價格管制，最終進行市場定價。在定價機制方面，隨著中國天然氣行業(yè)的發(fā)展，可以采用市場凈回值定價法，改變成本加成定價法。由于各地區(qū)和各用氣部門的情況不同，因此需要根據具體情況，在權重和替代能源品種中有所區(qū)別，在市場逐漸成熟時實行競爭性市場定價機制。當前可以協(xié)商定價，然后逐漸放寬協(xié)商定價的條件。

價格改革是天然氣市場化改革的核心，影響著天然氣行業(yè)的各個方面。在天然氣市場的發(fā)展中，定價機制是最重要和最緊迫的挑戰(zhàn)。只有在市場充分發(fā)展的前提下，才能解除價格管制，否則會影響改革的效果。價格改革需要根據市場的發(fā)展程度進行不斷調整，以適應市場發(fā)展的需求。

七 構建競爭性市場結構，強化改革的監(jiān)控領導

合理的市場結構要符合天然氣產業(yè)鏈的發(fā)展規(guī)律和特點，通過構建競爭性市場結構，促進天然氣行業(yè)的發(fā)展。天然氣行業(yè)同時具備自然壟斷性和競爭性，上游的勘探開發(fā)領域是可競爭的，下游的批發(fā)零售領域也是可競爭的，但是輸配系統(tǒng)是自然壟斷的。在上游和下游可以開放市場、引入競爭，吸引更多的技術和資金進入天然氣市場。要保證天然氣基礎設施建設以及運營的有效性，吸引投資，對于管輸和配氣系統(tǒng)，政府要加強監(jiān)管，防止市場權力的濫用。通過改革，形成眾多天然氣供應商或者生產商、國有企業(yè)共同參與的市場競爭。家庭用戶和商業(yè)用戶都可以自由選擇天然氣供應商。所有的天然氣都通過獨立的運輸公司配送。

外國政府十分重視能源領域的改革，采取高層決策和監(jiān)控的方式領導改革，在改革中法律先行，注重調查研究，并且實行高層主導。它們會制定切實可行的改革方案以及詳細的實施計劃和時間規(guī)劃，進行全程監(jiān)控改革。在每個改革措施實施后，外國政府都會評估改革過程和成效，分析改革現(xiàn)狀和存在的問題，并提出下一步的建議。在實施每個改革措施前，或者撤銷、建立一個機構前，都要有充分的法律準備，遵循相關規(guī)則，有序推進改革。中國在改革中也要借鑒相關經驗，成立權威性領導機構，選擇科學的監(jiān)控方式，立法先行，實現(xiàn)新舊體制的平穩(wěn)過渡。