“市場經(jīng)濟(jì)，就是法治經(jīng)濟(jì)?！?sup>[1]“理性的法律不可或缺?！?sup>[2]法律保障是文化產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展的有效促力，也是實(shí)現(xiàn)我國文化產(chǎn)業(yè)到2020年發(fā)展為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)和保護(hù)國家文化安全的必然要求。民族文化產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展必須依靠科學(xué)有效的立法加以保障。

相較于政策，法律法規(guī)所具有剛性特點(diǎn)能夠?yàn)閰^(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展提供具有強(qiáng)制效力的、長期的、普適的且較為穩(wěn)定的保障。但同時(shí)也應(yīng)意識(shí)到，由于區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)以民族文化作為核心資源稟賦，民族文化的特點(diǎn)使區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)相比其他文化產(chǎn)業(yè)類型具有一定的特殊性，并由此產(chǎn)生了生態(tài)化發(fā)展過程中特殊的法制需求。

堅(jiān)持又好又快發(fā)展 當(dāng)好行業(yè)排頭兵

神華集團(tuán)公司是1995年10月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立的國有獨(dú)資公司，是我國唯一集煤、電、路、港、油為一體的特大型能源企業(yè)。神華集團(tuán)公司采用中國乃至世界獨(dú)一無二的以煤炭為基礎(chǔ)的一體化發(fā)展模式，是中國第一個(gè)跨入億噸級(jí)的煤炭企業(yè)，2006年成為全球最大的煤炭經(jīng)銷商。

因?yàn)樵诿禾慨a(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的突出成就，神華集團(tuán)被黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人譽(yù)為“中國煤炭工業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力的代表”，榮獲“全國五一勞動(dòng)獎(jiǎng)狀”等數(shù)十項(xiàng)國家級(jí)表彰和榮譽(yù)。

8.2.1 區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展對(duì)法律保障的普適性要求

區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的屬性和特點(diǎn)決定了它的生態(tài)化發(fā)展既要遵循文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的普遍規(guī)律，也要尊重自身在資源結(jié)構(gòu)等方面的特殊性。因此，區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障需要在遵守上位法規(guī)則的基礎(chǔ)上，立足實(shí)際，進(jìn)行符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范。

8.2.1.1 區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展適用文化產(chǎn)業(yè)對(duì)法律保障的一般要求

第一，對(duì)區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應(yīng)同時(shí)關(guān)注區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)性和其他非經(jīng)濟(jì)屬性。

如本書第二章所述，區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)具有一般文化產(chǎn)業(yè)所具有的經(jīng)濟(jì)性、政治性、社會(huì)性、文化性、意識(shí)形態(tài)性等多重屬性。顯然，文化產(chǎn)業(yè)不同于其他產(chǎn)業(yè)，不是單純的經(jīng)濟(jì)行為，文化產(chǎn)品也不同于其他產(chǎn)品，而是一種精神產(chǎn)品，并不能完全商業(yè)化和市場化^[3]。因此，對(duì)區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應(yīng)同時(shí)關(guān)注區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)所具有的經(jīng)濟(jì)性和其他非經(jīng)濟(jì)屬性，既遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，也遵循文化發(fā)展規(guī)律、社會(huì)發(fā)展規(guī)律，在全面把握區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上建立相關(guān)法律體系，確立其整體定位、基本發(fā)展目標(biāo)、促進(jìn)機(jī)制、保障機(jī)制等。

第二，對(duì)區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應(yīng)以健全的法律體系為依托。

區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的核心資源是民族文化。民族文化是豐富、多元、復(fù)雜的，其多樣性決定該產(chǎn)業(yè)的綜合性，它是覆蓋全社會(huì)的跨部門跨行業(yè)的社會(huì)整體工程，它的經(jīng)營規(guī)模不斷擴(kuò)大，需要健全的法律保障體系為其保駕護(hù)航。該法律體系不僅要涵蓋憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、地方自治條例、單行條例、國際條約等法律淵源，也涉及民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、程序法等不同的法律部門。

第三，對(duì)區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應(yīng)緊跟時(shí)代與科學(xué)技術(shù)發(fā)展的步伐。

區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有明顯的時(shí)代性，在不同時(shí)代具有不同的特點(diǎn)。同時(shí)，其發(fā)展也越來越具有高科技特征，各種數(shù)字和信息新技術(shù)快速廣泛運(yùn)用其中，使其內(nèi)涵和外延都不斷擴(kuò)展。這都要求在其生態(tài)化發(fā)展的過程中，法律保障要緊跟時(shí)代變化與科技發(fā)展的步伐，避免立法滯后帶來的各種法律空白。

8.2.1.2 區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展對(duì)法律保障的特殊要求

區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)最大的特點(diǎn)在于依托特有的民族文化產(chǎn)業(yè)資源進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營。民族文化產(chǎn)業(yè)資源尤其是民族文化資源的特點(diǎn)決定了區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的特殊性，也決定了其生態(tài)化發(fā)展對(duì)法律保障的特殊要求。

第一，民族文化產(chǎn)業(yè)資源的地域性特點(diǎn)要求對(duì)區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應(yīng)因地制宜，重視發(fā)揮地方立法的作用。

首先，民族文化是特定族群在特定歷史發(fā)展時(shí)期與當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境相互融合的過程中逐步創(chuàng)造并世代相傳的生產(chǎn)生活方式。它根植于當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境，并在歷史發(fā)展過程中不斷烙上本民族和本區(qū)域獨(dú)特的印記，逐漸形成不同民族各具特色的文化現(xiàn)象和具有濃郁地域特色的民族文化圈。因此，民族文化體現(xiàn)著鮮明的地域性，以它作為核心資源稟賦的民族文化產(chǎn)業(yè)也由此具有了地域性特征。其次，目前各地民族文化產(chǎn)業(yè)的核心形態(tài)——民族文化旅游產(chǎn)業(yè)也是依托當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境而發(fā)展的，獨(dú)特的地域文化正是其特色所在。此外，由于受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和民族文化產(chǎn)品消費(fèi)需求的影響，各地民族文化產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力不同，即便是同類型的民族文化產(chǎn)業(yè)，其分工的深化與產(chǎn)業(yè)邊界的拓展程度也都有差異，因此，區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平也體現(xiàn)了極其明顯的地域性特點(diǎn)。地域性特點(diǎn)意味著用國家統(tǒng)一立法保障區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展難度大且不現(xiàn)實(shí)，它要求法律保障應(yīng)在遵守國家統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上因地制宜，重視地方立法并充分發(fā)揮保障本地區(qū)民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的作用。

第二，民族文化的多樣性特點(diǎn)要求對(duì)區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)章和規(guī)范性立法的作用，并注重產(chǎn)業(yè)整體的均衡發(fā)展。

民族文化的差異性和民族成分的復(fù)雜性造就了民族文化的多樣性，各民族在歷史發(fā)展過程中的相互交流和個(gè)性發(fā)展又加劇了其多樣性。民族文化的多樣性特點(diǎn)使區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的類型極其豐富，涉及民族文化產(chǎn)品制造業(yè)、民族體育業(yè)、民族文化音像制品生產(chǎn)、民族文化景觀旅游、民族歌舞表演經(jīng)營、民族出版物生產(chǎn)經(jīng)營、民族醫(yī)藥生產(chǎn)經(jīng)營、民族飲食文化經(jīng)營、民族建筑文化產(chǎn)業(yè)等。這些產(chǎn)業(yè)經(jīng)營類型涉及很多行業(yè)，要求我們大量運(yùn)用規(guī)章與規(guī)范性立法文件的形式，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)制與保障。同時(shí)，不同類型的區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展又是不均衡的，其中也有大量的地方保護(hù)主義現(xiàn)象，從而影響了產(chǎn)業(yè)的整體健康發(fā)展。這都要求法律制度作出相應(yīng)調(diào)整。

第三，民族文化的生態(tài)脆弱性特點(diǎn)要求對(duì)區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應(yīng)尤其注重保護(hù)民族文化資源。

區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵就在于對(duì)民族文化資源的合理開發(fā)與利用。但是，民族文化資源具有明顯的生態(tài)脆弱性和難以保護(hù)的特點(diǎn)^[4]：從民族文化的本質(zhì)看，它是各地區(qū)在漫長歷史進(jìn)程中形成的共同價(jià)值觀念與文化理念，不能像一般意義上的文化產(chǎn)業(yè)那樣迅速大量地生產(chǎn)和復(fù)制；從傳播媒介看，很多民族沒有文字，文化的傳承主要依靠世代口耳相傳；從地域條件看，民族文化具有零星分布的格局，極易流失，民族地區(qū)大多也地廣人稀、交通不便，民族間與民族內(nèi)部的文化交流受到阻礙，只能局限在小范圍之內(nèi)；從人為因素看，民族文化在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展過程中受到不同程度的破壞，制約了其進(jìn)一步發(fā)展；從民族文化的傳承看，其代表著一個(gè)民族整體記憶的積淀，同時(shí)它也潛移默化地存在于本土的物質(zhì)和精神生活中，體現(xiàn)著時(shí)代的特點(diǎn)，其一脈相承的發(fā)展要求避免傳統(tǒng)與現(xiàn)代的割裂，進(jìn)行符合時(shí)代發(fā)展的詮釋與創(chuàng)新。民族文化的生態(tài)脆弱性意味著其在資源角度所具有的稀缺性。民族文化的缺失會(huì)使民族文化產(chǎn)業(yè)喪失資源依托，無以為繼。區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一定要注重合理開發(fā)、有效保護(hù)、積極傳承脆弱的民族文化，維持民族文化生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，以保障民族文化產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應(yīng)尤其注重對(duì)民族文化資源的保護(hù)和對(duì)民族文化傳統(tǒng)的繼承與創(chuàng)新。

第四，民族文化產(chǎn)業(yè)資源占有者的弱勢特點(diǎn)要求對(duì)區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應(yīng)注重協(xié)調(diào)各方利益，真正惠及當(dāng)?shù)亍?/p>

區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)圍繞特定地域的特色民族文化產(chǎn)業(yè)資源進(jìn)行開發(fā)、生產(chǎn)和經(jīng)營，而民族文化資源往往又是由本民族全體成員或特定人員所掌握。民族文化是該族群與當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)長期互動(dòng)形成的特定生產(chǎn)生活方式，離開本地域，自然生態(tài)環(huán)境發(fā)生變化，民族文化的內(nèi)容也會(huì)發(fā)生變化，因此，特定地域的特定民族對(duì)資源和技術(shù)往往存在事實(shí)上的獨(dú)占，也似乎具備由于民族的身份和地域的便利所帶來的競爭優(yōu)勢，從而使自己以比較成本的相對(duì)優(yōu)勢在文化產(chǎn)業(yè)競爭中占得先機(jī)。但我國區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況卻并非如此。事實(shí)上，民族文化產(chǎn)業(yè)資源的占有者（如民族地區(qū)的居民）往往處于弱勢地位，該產(chǎn)業(yè)發(fā)展中占據(jù)主流話語權(quán)的經(jīng)常是一些大型的文化企業(yè)和政府部門。由于區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展涉及多方利益群體，利益協(xié)調(diào)不能僅僅依靠市場機(jī)制，這就要求法律保障更注重發(fā)揮資源配置和權(quán)利分配的作用，調(diào)動(dòng)各方積極性，整合力量，在發(fā)展區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的同時(shí)真正惠及當(dāng)?shù)亍?/p>

第五，民族文化集體共有以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特點(diǎn)要求對(duì)區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障應(yīng)注重發(fā)揮法律激勵(lì)機(jī)制的作用，并通過對(duì)公眾普及相關(guān)法律，鼓勵(lì)他們積極參與到民族文化產(chǎn)業(yè)資源的保護(hù)中來，以促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

民族文化由本民族公眾集體共享，每個(gè)人都是民族文化的創(chuàng)造者、傳承者和所有者，理應(yīng)享有本民族文化資源的相關(guān)權(quán)利及其所帶來的經(jīng)濟(jì)利益。但在區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，強(qiáng)勢的市場主體往往忽視當(dāng)?shù)孛癖姷牧α?，使這些權(quán)利享有者被邊緣化，甚至無法意識(shí)到自己的權(quán)利受到侵害，或者不知道如何尋求法律救濟(jì)。企業(yè)往往只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視民族文化的傳承、破壞當(dāng)?shù)氐奈幕鷳B(tài)環(huán)境。當(dāng)?shù)孛癖娨矔?huì)因?yàn)槭艿酵鈦韽?qiáng)勢文化的影響而對(duì)本土的民族文化妄自菲薄。此外，自然生態(tài)環(huán)境是當(dāng)?shù)鼐用窆餐纳婵臻g，也是民族文化旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的重要支撐，關(guān)系到公眾的切身利益，對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也是每個(gè)人的責(zé)任。因此，對(duì)區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障要特別注重發(fā)揮法律激勵(lì)機(jī)制的作用，注重產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)，并對(duì)公眾普及相關(guān)法律，形成民族文化保護(hù)自覺，建立民族文化自信心和自豪感，營造公眾積極參與民族文化保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良好氛圍，激勵(lì)公眾共同支持和促進(jìn)區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

8.2.2 區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)法律保障的現(xiàn)狀——以甘肅省為例

由于區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的法律保障體系包括國家立法和地方立法兩大層面，要探討其現(xiàn)狀，就必須落腳到特定區(qū)域。同時(shí)，按照我國立法體制，選擇以省域作為特定區(qū)域來討論這個(gè)問題更加科學(xué)。因此，本部分內(nèi)容選擇以甘肅省為例研究區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)法律保障的現(xiàn)狀。

甘肅省是中華文化的發(fā)祥地之一，也是絲綢之路的要道。它地理位置狹長，地域遼闊，民族眾多（有55個(gè)民族），擁有多種迥異的自然風(fēng)光和極其豐富的民族文化資源，具有很高的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?。國家?duì)文化產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略部署和政策扶持也為甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了機(jī)遇，但其發(fā)展現(xiàn)狀卻不盡如人意。反思資源優(yōu)勢與發(fā)展現(xiàn)狀之間的巨大落差，法律保障的缺失與落后是重要因素之一。

甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有法律保障體系是在文化產(chǎn)業(yè)法律體系基礎(chǔ)上，輔以調(diào)整規(guī)范民族文化產(chǎn)業(yè)特殊性的法律法規(guī)，涵蓋了各種法律淵源，包括國家立法和地方立法，涉及多領(lǐng)域、多部門、多行業(yè)。

一 “十五”期間取得的主要成績

“十五”以來，神華集團(tuán)發(fā)展勢頭迅猛，在煤炭行業(yè)的控制力、影響力和帶動(dòng)力顯著增強(qiáng)。

8.2.2.1 國家立法層面

（1）從宏觀的文化產(chǎn)業(yè)法律體系構(gòu)建來看，民族文化產(chǎn)業(yè)法律保障體系涉及從憲法到規(guī)范性文件的各個(gè)法律層級(jí)

我國憲法沒有直接針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)規(guī)定，但它對(duì)文化生活、文化水平和文化權(quán)利的規(guī)定，對(duì)各級(jí)人大和政府關(guān)于文化管理權(quán)限和有關(guān)職能的規(guī)定，對(duì)少數(shù)民族文化發(fā)展和民族自治地方的相關(guān)規(guī)定都為建立文化產(chǎn)業(yè)法律體系提供了依據(jù)和基本原則。

在法律這一層級(jí)，現(xiàn)有民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、程序法及其司法解釋都有規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)內(nèi)容：《合同法》《公司法》等民商法對(duì)規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)的市場主體資格、權(quán)利和義務(wù)，調(diào)整文化產(chǎn)品的交換和市場運(yùn)作等作了一般的原則性規(guī)定；《商標(biāo)法》《專利法》《著作權(quán)法》等知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)了“創(chuàng)造者的合法權(quán)益，促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)品的廣泛傳播”^[5]；《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《檔案法》等行政法為文化市場的管理提供了法律依據(jù)；《反不正當(dāng)競爭法》《反壟斷法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等經(jīng)濟(jì)法保障著文化產(chǎn)業(yè)市場的正常運(yùn)行；《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》等程序法為文化產(chǎn)業(yè)的市場主體提供了通過訴訟尋求法律救濟(jì)的途徑。

在行政法規(guī)和部門規(guī)章層級(jí)，國務(wù)院和各部委先后出臺(tái)了各種文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)條例、辦法和通知，如《營業(yè)性演出管理?xiàng)l例》《出版管理?xiàng)l例》《著作權(quán)法實(shí)施條例》《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》《關(guān)于發(fā)展電子書產(chǎn)業(yè)的意見》《文化市場綜合行政執(zhí)法管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)新聞出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等，內(nèi)容涉及新聞、出版發(fā)行、印刷、廣告、會(huì)展、廣播、電視、電影、計(jì)算機(jī)軟件、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字出版、動(dòng)漫、游戲、演藝、休閑娛樂、旅游、文化藝術(shù)、藝術(shù)品交易等各個(gè)領(lǐng)域，促進(jìn)和保護(hù)了文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

全國人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)加入的《世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織版權(quán)公約》《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》《伯爾尼公約》《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》等國際公約也是文化產(chǎn)業(yè)的法律淵源。

此外，在遵守國家立法的前提下，地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)文化產(chǎn)業(yè)制定的地方性法規(guī)，發(fā)揮著試驗(yàn)田的作用，為國家立法提供了經(jīng)驗(yàn)，是促進(jìn)我國文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的有效途徑。

最后，有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)范性文件為文化產(chǎn)業(yè)從合理化向合法化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，包括地方相關(guān)部門在法律權(quán)限內(nèi)根據(jù)本地區(qū)具體情況制定的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，都對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的有序運(yùn)行發(fā)揮著規(guī)范和引導(dǎo)作用。

在萬律中國法律數(shù)據(jù)庫以“文化產(chǎn)業(yè)”為標(biāo)題，以精確查詢方式搜索法律法規(guī)，結(jié)果為430件，主要是以“文化產(chǎn)業(yè)”專項(xiàng)內(nèi)容為調(diào)整對(duì)象的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及規(guī)范性文件^[6]。這些法律法規(guī)一定程度上反映了我國現(xiàn)有文化產(chǎn)業(yè)法律體系的狀況。

（2）從橫向的法律環(huán)境構(gòu)建來看，對(duì)民族文化產(chǎn)業(yè)的法律保障涉及文化市場管理、稅收管理、投資管理等各方面

民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要以物質(zhì)條件為基礎(chǔ)的“硬環(huán)境”和以人文條件為基礎(chǔ)的“軟環(huán)境”的支持，其中法律環(huán)境對(duì)其他各種環(huán)境因素發(fā)揮著基礎(chǔ)性的確認(rèn)、保障、維護(hù)和促進(jìn)作用。我國現(xiàn)有法律法規(guī)通過對(duì)文化市場、稅收、投資等的管理為民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展構(gòu)建了一個(gè)基礎(chǔ)的法律環(huán)境。例如：《文化市場行政執(zhí)法管理辦法》《營業(yè)性歌舞娛樂場所管理辦法》《文化市場稽查暫行辦法》《美術(shù)品經(jīng)營管理辦法》《涉外文化藝術(shù)表演及展覽管理規(guī)定》《文化行政處罰程序規(guī)定》等文化市場管理的法律法規(guī)；綜合性的稅收條例以及財(cái)政部、國家稅務(wù)總局頒布的《關(guān)于繼續(xù)對(duì)宣傳文化單位實(shí)行財(cái)稅優(yōu)惠政策的規(guī)定》，國家稅務(wù)總局出臺(tái)的《關(guān)于新辦文化企業(yè)企業(yè)所得稅有關(guān)政策問題的通知》等文化稅收管理的法律法規(guī)；文化部制定的《文化產(chǎn)業(yè)投資指導(dǎo)目錄》，中宣部、中國人民銀行、財(cái)政部等會(huì)同有關(guān)部門制定的《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見》等文化投資管理的法律法規(guī)，都對(duì)加強(qiáng)文化市場管理、維護(hù)市場正常秩序、保障公平競爭、引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮著重要作用。

（3）從對(duì)民族文化產(chǎn)業(yè)資源的法律保護(hù)來看，現(xiàn)有法律主要是通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)、文化旅游資源、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)工藝美術(shù)、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村等幾個(gè)部分的保護(hù)來體現(xiàn)

目前我國法律對(duì)民族文化產(chǎn)業(yè)資源的保護(hù)主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：一是對(duì)民族文化產(chǎn)業(yè)資源的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，主要由《著作權(quán)法》《專利法》《商標(biāo)法》等基本法律和《著作權(quán)法實(shí)施條例》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》《專利代理?xiàng)l例》《商標(biāo)法實(shí)施條例》《出版文字報(bào)酬規(guī)定》等行政法規(guī)和規(guī)章組成的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律體系來實(shí)現(xiàn)；二是對(duì)民族文化旅游資源的保護(hù)，主要是通過《旅游法》《旅行社管理?xiàng)l例》《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等來實(shí)現(xiàn)；三是對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，民族文化產(chǎn)業(yè)資源中有很多屬于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》《國家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目代表性傳承人認(rèn)定與管理暫行辦法》對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)發(fā)揮著重要作用；四是對(duì)傳統(tǒng)工藝美術(shù)的保護(hù)，1997年國務(wù)院就出臺(tái)了《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例》，是民族文化中傳統(tǒng)工藝和美術(shù)保護(hù)的基本法律依據(jù)；五是對(duì)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護(hù)，主要通過國務(wù)院出臺(tái)的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》以及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《文物保護(hù)法》來實(shí)現(xiàn)。

8.2.2.2 甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)地方立法現(xiàn)狀

（1）甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)地方立法總體概況

對(duì)網(wǎng)絡(luò)資料和數(shù)據(jù)的搜索查詢與不完全統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年12月，甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)地方立法有57件，包括地方性法規(guī)9件，地方政府規(guī)章8件，其他規(guī)范性文件40件。其中明確以“文化產(chǎn)業(yè)”作為標(biāo)題字段命名的相關(guān)地方立法有10件，包括地方政府規(guī)章3件，其他規(guī)范性文件7件。其他則都是涉及文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個(gè)方面或不同領(lǐng)域。此外，甘肅省下轄各市州縣也有針對(duì)當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)整體或?qū)ｉT事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)粗略統(tǒng)計(jì)，有各種規(guī)范性文件17件。

甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有地方立法總體來看呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

第一，缺乏專門針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)或民族文化產(chǎn)業(yè)的地方性法規(guī)，現(xiàn)有地方性法規(guī)都是其中某些規(guī)定涉及民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的某些事項(xiàng)，如《甘肅省文物保護(hù)條例》《甘肅省專利保護(hù)條例》《甘肅省旅游條例》《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》《甘肅省風(fēng)景名勝區(qū)條例》《甘肅省宗教事務(wù)管理暫行規(guī)定》《甘肅省娛樂場所管理?xiàng)l例》《甘肅敦煌莫高窟保護(hù)條例》《甘肅省文化娛樂市場管理?xiàng)l例》等。

第二，現(xiàn)有以“文化產(chǎn)業(yè)”作為標(biāo)題字段命名的相關(guān)立法的形式都是地方政府規(guī)章與規(guī)范性文件，層級(jí)較低，而且大多只是規(guī)定民族文化產(chǎn)業(yè)的某個(gè)具體事項(xiàng)，如《甘肅省文化產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》《甘肅省文化產(chǎn)業(yè)基地和園區(qū)認(rèn)定（暫行）辦法》《甘肅省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《甘肅省文化產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)章程》《甘肅省文化產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)管理辦法》《甘肅省人民政府關(guān)于加快和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》《甘肅省“十二五”文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的意見》《甘肅省非公有資本投資文化產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》《甘肅省“十三五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等。

第三，存在一些未以“文化產(chǎn)業(yè)”命名但與民族文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的規(guī)定，且大多在政府及其相關(guān)部門的政策性規(guī)范文件中，如《甘肅省加快文化大省建設(shè)的若干政策規(guī)定》《甘肅省人民政府關(guān)于推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實(shí)施意見》《甘肅省人民政府關(guān)于加快發(fā)展對(duì)外文化貿(mào)易的實(shí)施意見》《甘肅省實(shí)施文化遺產(chǎn)“歷史再現(xiàn)”工程的意見》，以及甘肅省文化廳制定的《甘肅省民族民間文化保護(hù)工程實(shí)施方案》等。

第四，甘肅省下轄的一些市州也針對(duì)本地民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體情況出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，如《隴南市文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)意產(chǎn)品以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金管理暫行辦法》《定西市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目代表性傳承人命名與管理辦法》《甘肅省臨夏回族自治州加快全州文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》等。

（2）甘肅省促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方立法現(xiàn)狀

甘肅省沒有關(guān)于民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方性促進(jìn)條例，只在一些民族自治條例中規(guī)定了保障民族文化發(fā)展的條文，如《甘肅省甘南藏族自治州自治條例》《甘肅省臨夏回族自治州自治條例》《甘肅省肅南裕固族自治縣自治條例》等。此外，一系列政策性文件如《甘肅省人民政府關(guān)于加快和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》《甘肅省“十一五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《甘肅省“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》《甘肅省加快文化大省建設(shè)的若干政策規(guī)定》等的出臺(tái)促進(jìn)了甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成了富有甘肅特色的文化產(chǎn)業(yè)法律保障體系。

在文化產(chǎn)業(yè)法律環(huán)境構(gòu)建方面，《甘肅省文化娛樂市場管理?xiàng)l例》、甘肅省人民政府《關(guān)于支持文化事業(yè)發(fā)展有關(guān)問題的通知》、省文化廳《關(guān)于繁榮和發(fā)展文化市場意見的通知》、《甘肅省餐飲娛樂修理業(yè)價(jià)格行為規(guī)則》、甘肅省國稅局出臺(tái)的《甘肅省稅收減免管理辦法（試行）》、地稅局出臺(tái)的《甘肅省地方稅務(wù)局減免稅管理辦法》為民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造了基礎(chǔ)法律環(huán)境。

（3）甘肅省保護(hù)民族文化產(chǎn)業(yè)資源的地方立法現(xiàn)狀

甘肅省保護(hù)民族文化產(chǎn)業(yè)資源的地方立法和國家立法一致，除了傳統(tǒng)工藝美術(shù)之外，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、文化旅游資源、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村等幾個(gè)部分都制定了專門的地方立法進(jìn)行保護(hù)。

《甘肅省專利保護(hù)條例》《甘肅省保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行動(dòng)綱要》是地方性民族文化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律依據(jù)；《甘肅省旅游條例》《甘肅省風(fēng)景名勝區(qū)條例》《甘肅省甘南藏族自治州旅游管理?xiàng)l例》和甘肅省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》等，為民族文化旅游業(yè)的發(fā)展提供了法律法規(guī)和政策依據(jù)；《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》，甘肅省財(cái)政廳、文化廳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的實(shí)施意見》《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法》等，都極大地提升了對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)力度；甘肅省文化廳《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)建設(shè)板塊實(shí)施方案》作出了詳細(xì)規(guī)劃和安排，將對(duì)甘肅歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護(hù)落到了實(shí)處；此外，還有專門針對(duì)特定民族文化區(qū)保護(hù)制定的法規(guī)，如《甘肅敦煌莫高窟保護(hù)條例》《甘肅省甘南藏族自治州拉卜楞寺保護(hù)與管理?xiàng)l例》等。

這些地方立法除了覆蓋面廣之外，層級(jí)也較高，大多都是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，較少采用規(guī)范性文件的形式。

1.又好又快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)歷史性跨越

2003年，神華集團(tuán)成為我國首家產(chǎn)量超億噸的企業(yè)，為我國煤炭企業(yè)參與國際競爭走出堅(jiān)實(shí)的一步，實(shí)現(xiàn)了歷史性的跨越。在數(shù)量增長的同時(shí)，神華集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)效益快速增長，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益增長速度超過數(shù)量增長速度，成為增長中最鮮亮的一點(diǎn)。

2005年，全集團(tuán)生產(chǎn)原煤14968萬噸，商品煤銷售16793萬噸，原煤生產(chǎn)百萬噸死亡率0.0195，發(fā)電488億千瓦時(shí)，自有鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量828億噸公里，黃驊港吞吐量6709萬噸。固定資產(chǎn)投資319億元，主營業(yè)務(wù)收入612億元，實(shí)現(xiàn)利潤220億元。

2002～2005年，神華集團(tuán)原煤產(chǎn)量增長率分別為37%、37%、19%、24%；主營業(yè)務(wù)收入的增長率分別是35%、34%、30%、35%；實(shí)現(xiàn)利潤的增長率分別是36%、43%、261%、86%；利潤增長率比主營業(yè)務(wù)收入的增長率分別高1、9、231個(gè)和51個(gè)百分點(diǎn)。

2.強(qiáng)化安全管理，取得重大成績

集團(tuán)公司挑戰(zhàn)自我，自我加壓，部署開展了安全生產(chǎn)“四大戰(zhàn)役”。經(jīng)過集團(tuán)上下的頑強(qiáng)拼搏，全集團(tuán)實(shí)現(xiàn)了安全生產(chǎn)1周年，生產(chǎn)原煤13380萬噸無死亡事故?！笆濉逼陂g，全集團(tuán)沒有發(fā)生3人以上重大傷亡事故，原煤生產(chǎn)百萬噸死亡率為0.0195，大大低于國有重點(diǎn)煤礦平均0.958的水平，得到黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和國家有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。

3.爭取煤炭資源，為可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)

資源是神華集團(tuán)這種資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本。近年來，神華集團(tuán)積極爭取煤炭、電源點(diǎn)和通道資源，取得了重大突破，為神華集團(tuán)的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.開展資本運(yùn)作，首開發(fā)展先河

核心資本重組上市，2004年11月8日，神華集團(tuán)獨(dú)家發(fā)起創(chuàng)立中國神華能源股份公司。2005年6月15日，中國神華能源股份有限公司在香港實(shí)現(xiàn)上市。2007年10月9日，中國神華在境內(nèi)發(fā)行A股并在上海交易所上市。

5.加快兼并重組，迅速擴(kuò)大規(guī)模

神華集團(tuán)積極貫徹落實(shí)中央決策，在積極爭取煤炭資源的同時(shí)加快兼并重組步伐，集團(tuán)公司先后對(duì)新疆、內(nèi)蒙古烏海和呼倫貝爾、寧夏等地區(qū)資源型企業(yè)的并購工作。

通過一系列的兼并重組和資源整合，神華集團(tuán)的生產(chǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大，進(jìn)一步增強(qiáng)了神華集團(tuán)的帶動(dòng)力、影響力、控制力。

6.注重科技創(chuàng)新，取得豐碩成果

截至2005年底，神華集團(tuán)以有38項(xiàng)成績創(chuàng)企業(yè)新記錄，在全國各企業(yè)中排名第六。神華集團(tuán)公司、神東煤炭分公司分別被授予2005年度中國煤炭工業(yè)科技管理先進(jìn)單位和科技創(chuàng)新先進(jìn)企業(yè)榮譽(yù)稱號(hào)。神華集團(tuán)成為煤炭行業(yè)中國工業(yè)大獎(jiǎng)的唯一得主。此外，申報(bào)行業(yè)科技成果獎(jiǎng)15項(xiàng)，目前已有一項(xiàng)成果獲行業(yè)二等獎(jiǎng)，一項(xiàng)成果獲行業(yè)三等獎(jiǎng)。2005年，神華集團(tuán)與中國航天科技集團(tuán)、上海市人民政府、大連海事大學(xué)分別簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，分別在液壓支架研發(fā)、大功率風(fēng)機(jī)研發(fā)、電廠建設(shè)、煤液化及煤化工關(guān)鍵設(shè)備研發(fā)、神華煤運(yùn)銷供應(yīng)鏈系統(tǒng)等領(lǐng)域展開合作，這些科研項(xiàng)目將為神華集團(tuán)進(jìn)一步發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)力。

7.體現(xiàn)大企風(fēng)范，勇?lián)鐣?huì)責(zé)任

神華集團(tuán)作為國有大型企業(yè)，勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，在礦區(qū)治理、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)和發(fā)展清潔能源方面進(jìn)行了大量投入，取得了良好的社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)了與環(huán)境和諧發(fā)展的局面。

1998年劃入神華集團(tuán)的“西三局”是國有的老礦區(qū)，礦區(qū)地面沉陷和煤層自燃現(xiàn)象嚴(yán)重。神華集團(tuán)近年來為治理礦區(qū)環(huán)境積極籌措資金，落實(shí)方案。目前，包頭礦區(qū)沉陷治理工作已經(jīng)正式開工，總投資22490萬元。

已向主力礦區(qū)神東礦區(qū)累計(jì)投資5億多元進(jìn)行環(huán)保綠化治理，區(qū)域整體生態(tài)系統(tǒng)功能比開發(fā)前有顯著改善；準(zhǔn)格爾礦區(qū)累計(jì)投入環(huán)保資金2.7億元，昔日的荒山禿嶺發(fā)生了本質(zhì)性變化。神華集團(tuán)公司的主要礦井均進(jìn)行礦井水的綜合回收利用，并積極在礦區(qū)配套建設(shè)矸石電廠，減少對(duì)環(huán)境的影響。新建火力發(fā)電廠均安裝脫硫設(shè)施，脫硫石膏和鍋爐灰渣作為建筑材料進(jìn)行綜合利用。神華煤直接液化項(xiàng)目的廢棄油灰渣也將用來發(fā)電供熱。新型工藝的大型焦化廠項(xiàng)目均配套建設(shè)煤氣回收、余熱利用、煤焦油加工等項(xiàng)目，變生產(chǎn)中的廢棄物為重要的產(chǎn)品。

8.清晰界定主業(yè)，重視主輔分離

神華集團(tuán)堅(jiān)持以煤炭為基礎(chǔ)，發(fā)展電力、煤制油與煤化工、路港運(yùn)輸?shù)让禾肯嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)，逐漸壓縮和退出非相關(guān)行業(yè)，進(jìn)行主輔分離和輔業(yè)改制，集中精力發(fā)展主業(yè)。分離企業(yè)辦社會(huì)職能工作基本完成。中央財(cái)政批準(zhǔn)神華集團(tuán)公司向地方移交社會(huì)機(jī)構(gòu)33個(gè)（其中：學(xué)校29個(gè)、公安部門4個(gè)），移交人員4285個(gè)（其中：在職2792人、離退休1493人），移交總資產(chǎn)6482萬元，中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付給移交機(jī)構(gòu)年補(bǔ)助額為1.2億元。2005年12月9日，移交單位與烏海、包頭等當(dāng)?shù)厥姓呀?jīng)簽署正式移交協(xié)議。

9.重視人力資源，優(yōu)化職工結(jié)構(gòu)

截至2005年底，神華集團(tuán)擁有全資子公司16家、控股子公司13家，參股公司8家。

截止到2005年11月底，全集團(tuán)共有在冊職工94568人，其中在崗職工84298人。在崗職工中，經(jīng)營管理人員約占11.7%，專業(yè)技術(shù)人員約占5.2%，工人約占57.9%；具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的約占7.4%。經(jīng)營管理人員中具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的占32.4%，專業(yè)技術(shù)人員中具有高級(jí)以上職稱的占11.5%，技術(shù)操作人員中取得技師或者高級(jí)技師資格的占4.7%。

8.2.3 區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展法律保障存在的問題——再以甘肅省為例

甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展需要建立由國家立法和地方立法組成的，既注重促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展又注重產(chǎn)業(yè)資源保護(hù)的，涉及多領(lǐng)域、多部門的法律體系加以保障。但通過對(duì)甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有法律保障體系的梳理，我們發(fā)現(xiàn)存在較多問題，并不能適應(yīng)民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的要求。

（1）立法缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)一性

根據(jù)國家文化部官網(wǎng)公布的信息，我國文化相關(guān)政策法規(guī)有543件，其中包括國際公約5件、法律18件、法規(guī)32件、規(guī)章57件、發(fā)展規(guī)劃12件、規(guī)范性文件419件^[7]。雖然數(shù)量較多，但存在“整體失衡問題，即國家立法少，部門規(guī)章多；基本法律少，單行法規(guī)多；管理規(guī)范多，權(quán)利保障少”^[8]。

在文化產(chǎn)業(yè)立法體系基礎(chǔ)上建構(gòu)的甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)法律體系也缺乏系統(tǒng)性和邏輯性，產(chǎn)業(yè)類型覆蓋不完整，大多數(shù)立法都是行業(yè)性行政立法，有些立法的科學(xué)性與協(xié)調(diào)性欠佳，下位法和上位法相沖突，部門法之間缺乏銜接和溝通，不同行政規(guī)章間常出現(xiàn)利益沖突。造成這種現(xiàn)象的根本原因在于現(xiàn)有立法大多不是以文化產(chǎn)業(yè)為支柱性產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的系統(tǒng)性立法。

從橫向的立法環(huán)境來看，甘肅省民族文化市場的管理帶有很深的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙?。ㄟ@是我國文化市場的整體特點(diǎn)），缺乏對(duì)市場有效規(guī)制的法律依據(jù)，保障市場主體權(quán)利的規(guī)定很少；稅收和投資相關(guān)法律也較少，投資者的法律地位和權(quán)益保障更多是單純依靠政策和行政手段，其不確定性導(dǎo)致投資成本增加，影響了投資者的積極性。

（2）立法滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)立法滯后于整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，涵蓋范圍不夠廣泛，這也是我國文化產(chǎn)業(yè)立法面臨的共同問題。眾所周知，文化產(chǎn)業(yè)（包括民族文化產(chǎn)業(yè)）是與科技密切融合的產(chǎn)業(yè)，科學(xué)技術(shù)尤其是高科技的迅猛發(fā)展在該產(chǎn)業(yè)中體現(xiàn)得非常明顯，但相關(guān)立法卻多是早期制定的，與現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節(jié)，無法起到指引作用。數(shù)字技術(shù)、動(dòng)漫、手機(jī)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域缺乏相關(guān)立法，層出不窮的新問題游離于法律調(diào)整范圍之外。此外，對(duì)民族文化產(chǎn)業(yè)的管理大多也仍然運(yùn)用行政手段，產(chǎn)業(yè)制度建設(shè)無法滿足實(shí)踐需求。

（3）立法位階較高的法律規(guī)定不足

由于民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于初級(jí)階段，政府選擇的往往是操作性較強(qiáng)的政策、法規(guī)和規(guī)章，它們往往都是以“條例”“辦法”“通知”等形式存在，缺乏高位階的立法。在甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有法律保障體系中，國家層面沒有產(chǎn)業(yè)基本法的支撐，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法缺失，大多是國務(wù)院各部委制定的規(guī)范性文件，甘肅省地方立法中也缺乏促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)條例，政策性規(guī)范文件占比極高。整體來看，立法位階較低，法律效力不高。

（4）地方立法不完善，未有效發(fā)揮對(duì)民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的法律保障優(yōu)勢

地方立法在區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展法律保障中具有較大的優(yōu)勢和獨(dú)有的價(jià)值。這種價(jià)值既體現(xiàn)在其對(duì)國家立法的補(bǔ)缺上，也表現(xiàn)在它對(duì)各地自然人文環(huán)境的適應(yīng)上，還體現(xiàn)在對(duì)中央與地方（特別是民族地方）的權(quán)力分配與權(quán)力整合的價(jià)值關(guān)懷上^[9]。

我國地域遼闊，民族眾多，民族文化產(chǎn)業(yè)資源極其豐富和多樣，各地民族文化產(chǎn)業(yè)在類型、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容及特點(diǎn)上差別極大，這就需要各地利用地方立法權(quán)制定針對(duì)本地民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和特點(diǎn)、更具操作性的補(bǔ)充規(guī)定和配套規(guī)定。事實(shí)上，民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的省域如云南、貴州等均有相比其他省份更加科學(xué)完善的地方相關(guān)立法。

甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的地方立法近年也有較快發(fā)展，但總體來看，還是存在調(diào)整對(duì)象單一（多為文化市場管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃方面的內(nèi)容）、地域覆蓋不廣、產(chǎn)業(yè)覆蓋不全、立法缺失較多、政策性規(guī)定較多、保護(hù)力度不夠等問題，在促進(jìn)本省民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)內(nèi)生動(dòng)力不足，未能有效發(fā)揮地方立法在民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展法律保障中的優(yōu)勢。

（5）對(duì)民族文化產(chǎn)業(yè)資源的保護(hù)力度不夠

甘肅省對(duì)民族文化產(chǎn)業(yè)資源的法律保障覆蓋面較廣，立法層級(jí)較高，但也存在與國家立法一樣的問題，即制度設(shè)計(jì)不科學(xué)，保護(hù)力度不夠，偏重管理、義務(wù)與處罰而忽視對(duì)主體權(quán)利的保障等。

以知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)為例，鄭成思先生曾用“流”和“源”來表述知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)傳統(tǒng)知識(shí)保護(hù)的不足。他認(rèn)為，現(xiàn)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度中的專利、商業(yè)秘密等保護(hù)促進(jìn)了發(fā)明創(chuàng)造，版權(quán)保護(hù)促進(jìn)了工業(yè)與文化領(lǐng)域的智力創(chuàng)作，但這些都是“流”，知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度在保護(hù)各種智力創(chuàng)作與創(chuàng)造之“流”時(shí)，在相當(dāng)長的時(shí)間里忽視了對(duì)“源”的保護(hù)，這不能不說是一個(gè)缺陷，而傳統(tǒng)知識(shí)（尤其是民間文學(xué)的表達(dá)成果）正是這個(gè)“源”的重要組成部分^[10]。實(shí)踐中很多案例也印證了這一點(diǎn)，如甘肅慶陽的香包文化，歷屆香包節(jié)上獲獎(jiǎng)的香包圖片沒有經(jīng)過權(quán)利人同意，也未支付任何經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，就被出版為“慶陽香包產(chǎn)品名錄”圖片集。由于民族文化產(chǎn)權(quán)歸屬不明，利益分配不均，開發(fā)商與當(dāng)?shù)鼐用竦募m紛不斷。制度設(shè)計(jì)不科學(xué)，不能有效發(fā)揮資源配置和利益協(xié)調(diào)作用，自然也無法將“惠及當(dāng)?shù)亍甭涞綄?shí)處。

此外，民族文化旅游資源方面也缺乏操作性較強(qiáng)的保護(hù)當(dāng)?shù)厝宋馁Y源和生態(tài)資源的規(guī)定，威脅著民族文化的傳承和民族文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)也存在較多的空白：缺乏有效的傳承機(jī)制；對(duì)傳承人權(quán)益的保障人身權(quán)方面的規(guī)定較多，財(cái)產(chǎn)權(quán)利規(guī)定很少（一般僅規(guī)定了對(duì)相關(guān)資料和實(shí)物的所有權(quán)，《甘肅省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》同時(shí)規(guī)定了傳承人享受傳承人補(bǔ)助費(fèi)），對(duì)資助傳承人開展傳承活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)來源、資助額度和范圍等都不明確；非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的特殊性決定了其需要特殊的糾紛解決機(jī)制，但現(xiàn)有訴訟制度難以擔(dān)此重任。

凡此種種都表明，甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)資源的法律保護(hù)力度還有待提高。

（6）法律激勵(lì)機(jī)制不完善，無法提升相關(guān)公眾參與的積極性

現(xiàn)代民主法治國家的一個(gè)重要任務(wù)就是保障各族人民在公共生活中的參與權(quán)^[11]，促進(jìn)公眾的利益表達(dá)與公共參與。該目的可通過法律激勵(lì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，法律制度的設(shè)計(jì)和條文規(guī)定應(yīng)對(duì)每一個(gè)參與者都能產(chǎn)生激勵(lì)作用，在實(shí)現(xiàn)參與者個(gè)人利益最大化的同時(shí)也滿足國家（組織）所制定的目標(biāo)和要求^[12]。區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)資源尤其是民族文化資源由本民族公眾創(chuàng)造并傳承，他們是民族文化的所有者，他們?nèi)绻e極主動(dòng)地參與保護(hù)自己的民族文化，會(huì)起到事半功倍的效果。

但甘肅省民族文化產(chǎn)業(yè)的法律體系中，不論是國家層面還是地方層面，都體現(xiàn)了重處罰重義務(wù)而輕激勵(lì)輕權(quán)利的特點(diǎn)，尤其是產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)不合理?，F(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)定中，要么是未明確規(guī)定民族文化資源的產(chǎn)權(quán)制度，要么是將產(chǎn)權(quán)主體確定為國家，如國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》即為如此^[13]。由于本民族公眾對(duì)自己文化資源的開發(fā)沒有發(fā)言權(quán)，也很少能享受到基于民族文化資源進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)而帶來的經(jīng)濟(jì)收益，公眾對(duì)于保護(hù)自己民族的傳統(tǒng)文化沒有積極性，對(duì)政府或其他經(jīng)營者也采取不合作甚至抵制的態(tài)度^[14]，造成了民族文化資源無效率或破壞性的開發(fā)，使民族原生文化迅速消亡，從而造成區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的非持續(xù)發(fā)展。此外，對(duì)現(xiàn)有民族文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法律規(guī)定，公眾也普遍存在了解不多或不了解的情況，法制觀念淡薄，不知道或不習(xí)慣用法律武器來維護(hù)自己的合法權(quán)益?？偟膩砜?，公眾對(duì)相關(guān)法律保障的參與意識(shí)不強(qiáng)，缺乏積極主動(dòng)性。

二 “十一五”發(fā)展規(guī)劃及目標(biāo)

根據(jù)神華集團(tuán)的總體發(fā)展戰(zhàn)略和各業(yè)務(wù)板塊的發(fā)展策略，“十一五”期間發(fā)展目標(biāo)是：到2010年，全集團(tuán)煤炭產(chǎn)能超過3億噸，電廠投產(chǎn)機(jī)組裝機(jī)容量3000萬千瓦，鐵路運(yùn)營里程2000公里，港口吞吐能力1.3億噸，煤制油品與化學(xué)品300萬噸，初步建成世界最大的以煤炭為主的綜合性能源企業(yè)。

“十一五”期間煤炭產(chǎn)業(yè)布局安排如下。

（1）通過經(jīng)濟(jì)可行的投資和收購?fù)緩?，獲取較高質(zhì)量的煤炭資源，并進(jìn)一步增加市場份額和影響力。

（2）進(jìn)一步利用神華一體化的獨(dú)特優(yōu)勢，繼續(xù)采取成本領(lǐng)先戰(zhàn)略。在現(xiàn)有的較低生產(chǎn)成本和高市場占有率的競爭優(yōu)勢基礎(chǔ)上，遵循嚴(yán)格的并購標(biāo)準(zhǔn)和流程，有選擇地收購兼并或戰(zhàn)略聯(lián)盟國內(nèi)國外其他優(yōu)質(zhì)的煤炭企業(yè)或資產(chǎn)，進(jìn)一步加大市場份額和影響力，確保利潤和價(jià)值的長期創(chuàng)造潛力，促進(jìn)行業(yè)競爭的理性化。

（3）利用目前神華已有的焦煤資源，并積極獲取國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)主焦煤資源，投資并擴(kuò)展焦煤及深加工業(yè)務(wù)，使之成為未來新的核心業(yè)務(wù)之一，創(chuàng)造較高的利潤和回報(bào)。

（4）對(duì)現(xiàn)有煤礦，借助已有的煤炭資源，進(jìn)一步提高生產(chǎn)能力，尤其是提高神東基地的生產(chǎn)能力。

8.2.4 區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展法律保障的完善

（1）完善促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律體系

第一，彌補(bǔ)相關(guān)立法的缺失。

“良好的文化體制應(yīng)當(dāng)是通過健全的文化立法構(gòu)筑起來的制度體系”^[15]，加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)立法，是促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展繁榮、建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國的必然選擇。

2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出，要制定“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法”，2015年9月文化部牽頭正式啟動(dòng)了“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法”的起草工作，《國務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃》也明確將其列入預(yù)備項(xiàng)目，作為需要提請全國人大常委會(huì)審議的五件法律草案之一，2018年3月11日，十三屆全國人大一次會(huì)議舉行第三次全體會(huì)議，會(huì)議對(duì)十三屆全國人大常委會(huì)今后五年的立法規(guī)劃提出建議，“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法”在建議之列，這意味著“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法”將于五年內(nèi)出臺(tái)。作為我國文化產(chǎn)業(yè)的基本法，“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法”將對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本原則、整體定位、發(fā)展目標(biāo)、促進(jìn)機(jī)制、保障機(jī)制等作出規(guī)定，也將明確地方政府在促進(jìn)地方文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的責(zé)任和義務(wù)。

相應(yīng)地，各省份也應(yīng)盡快出臺(tái)本省文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例，在遵守國家基本法規(guī)定的前提下，結(jié)合自身特點(diǎn)，創(chuàng)造性地進(jìn)行有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法嘗試，營造市場主體公平競爭的環(huán)境，協(xié)調(diào)各行政部門的權(quán)限，整合法律資源。另外，還可以根據(jù)憲法和法律賦予的立法權(quán)限，對(duì)全國人大、國務(wù)院頒布的其他文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律和行政法規(guī)，做好補(bǔ)充立法，推動(dòng)地方民族文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

第二，提高相關(guān)立法的位階。

對(duì)相關(guān)法規(guī)規(guī)章，條件成熟時(shí)可提升其立法位階。將實(shí)踐證明能夠促進(jìn)區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的政策法制化，保證產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

第三，加強(qiáng)立法的系統(tǒng)性和規(guī)范性。

應(yīng)盡快協(xié)調(diào)清理各級(jí)各類民族文化產(chǎn)業(yè)立法的沖突，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)整合現(xiàn)有法律資源，提高產(chǎn)業(yè)立法的科學(xué)性與系統(tǒng)性。

第四，完善地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。

充分發(fā)揮地方立法在區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展法律保障中的優(yōu)勢和價(jià)值，通過制定符合區(qū)域特點(diǎn)的可操作性強(qiáng)的補(bǔ)充規(guī)定和配套規(guī)定，保障區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)在自身人文環(huán)境和自然環(huán)境基礎(chǔ)上健康發(fā)展。完善相關(guān)地方性法規(guī)時(shí)要注意從調(diào)整對(duì)象、全域覆蓋性、產(chǎn)業(yè)覆蓋面、保護(hù)力度等方面把握。由于民族文化資源分布的先天優(yōu)勢，民族文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的地區(qū)大部分是民族地區(qū)，民族地區(qū)可以根據(jù)憲法和法律規(guī)定的權(quán)限制定符合本地區(qū)、本民族特點(diǎn)的自治條例和單行條例，重點(diǎn)扶持民族文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第五，構(gòu)建良好的法律環(huán)境。

投資方面，須制定明確的投資實(shí)施細(xì)則，改善投資環(huán)境，鼓勵(lì)金融介入，放寬民間資本的限制；稅收方面，應(yīng)合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)稅率，對(duì)不同的民族文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)實(shí)行差別稅率制度；市場管理體制方面，應(yīng)適應(yīng)現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，積極轉(zhuǎn)變政府職能，明確市場行政執(zhí)法主體，權(quán)責(zé)相統(tǒng)一；對(duì)外交流方面，應(yīng)完善現(xiàn)有審批制度，明確交流項(xiàng)目的審批范圍和程序、申請者的權(quán)利和義務(wù)以及主辦者和中介者的資質(zhì)等條件。

（2）加強(qiáng)對(duì)民族文化產(chǎn)業(yè)資源的保護(hù)

第一，加強(qiáng)對(duì)民族文化資源的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

建立合理的分配機(jī)制，保障相關(guān)利益主體享有精神權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，協(xié)調(diào)相關(guān)主體的利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界保護(hù)民族文化資源的積極性；確立民族文化的成果權(quán)，賦予該成果權(quán)身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重屬性，商業(yè)性和非商業(yè)性用途都應(yīng)當(dāng)指明來源和出處，權(quán)利人應(yīng)當(dāng)獲得報(bào)酬，不能確定權(quán)利人的由行政法授予特定組織和機(jī)構(gòu)獲取報(bào)酬的權(quán)利。建立民族文化知識(shí)產(chǎn)權(quán)登記審核制度，鼓勵(lì)在尊重民族傳統(tǒng)文化前提下的合理開發(fā)與有償利用，促進(jìn)民族文化的傳承創(chuàng)新。加強(qiáng)民族文化知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理和服務(wù)，不同地區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)可以整合管理資源，建立民族文化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高工作效率。在現(xiàn)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)框架內(nèi)，通過司法解釋或?qū)嵤┘?xì)則，對(duì)具有普遍性的民族文化知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題有針對(duì)性加以保護(hù)。充分重視地方性法規(guī)和規(guī)章保障民族文化資源的獨(dú)特作用，制定符合本地區(qū)特點(diǎn)的相關(guān)立法。

第二，加強(qiáng)對(duì)民族文化旅游資源的法律保障。

在資源開發(fā)方面，協(xié)調(diào)好旅游區(qū)民族文化保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系；實(shí)行嚴(yán)格的旅游資源開發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；明確旅游資源開發(fā)者的行業(yè)準(zhǔn)入條件與法律責(zé)任，從源頭上控制不法經(jīng)營；完善對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益回報(bào)制度，保證資源開發(fā)真正惠及當(dāng)?shù)鼐用?。在產(chǎn)業(yè)監(jiān)管方面，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)利，履行職責(zé)；建立相應(yīng)的管理和監(jiān)督制度，推動(dòng)建立行業(yè)自治組織即民族文化旅游行業(yè)協(xié)會(huì)，通暢其聯(lián)系政府和旅游開發(fā)者的紐帶作用。民族文化旅游資源豐富的省域，可根據(jù)各地具體情況，鼓勵(lì)各旅游區(qū)在遵守統(tǒng)一的旅游管理?xiàng)l例的基礎(chǔ)上出臺(tái)各地針對(duì)性的地方條例進(jìn)行管理，如甘肅省現(xiàn)有的《甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《甘肅白水江國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等，都為民族文化旅游區(qū)的自然資源保護(hù)提供了有益借鑒。

第三，加強(qiáng)對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保障。

對(duì)于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，在保持靜態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)對(duì)保護(hù)式開發(fā)這種動(dòng)態(tài)的保護(hù)形式采取更加積極的態(tài)度，這需要通過立法在具體實(shí)施細(xì)節(jié)上予以規(guī)定；注意國內(nèi)立法與國際公約的銜接，加強(qiáng)國際交流與合作，通過積極申報(bào)不同級(jí)別非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的方式加強(qiáng)對(duì)各種非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)；構(gòu)建公法私法合力的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法律體系，各級(jí)文化行政部門應(yīng)結(jié)合我國現(xiàn)有文物保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、歷史文化名城保護(hù)等制度，在各自職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)開展工作；完善非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，保障非物質(zhì)文化遺產(chǎn)主體的權(quán)利，注重完善非物質(zhì)文化傳承人機(jī)制；根據(jù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的特點(diǎn)建立公益訴訟糾紛解決機(jī)制。對(duì)有些地區(qū)存在的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)研究不平衡現(xiàn)象，可以制定非物質(zhì)文化遺產(chǎn)普查手冊，對(duì)本地區(qū)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行歸類整理，尤其要注重保護(hù)和傳承因未申報(bào)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)而瀕危的民族文化資源。此外，還應(yīng)考慮加強(qiáng)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)生存環(huán)境密切聯(lián)系的文化生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

（3）完善法律激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)公眾積極參與

不論是在國家立法還是在各級(jí)地方立法中，應(yīng)更加注重完善法律激勵(lì)機(jī)制，促使與民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有切身利益關(guān)系的當(dāng)?shù)毓姺e極參與到保護(hù)民族文化產(chǎn)業(yè)資源與促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展中來，表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的利益需求。

可通過設(shè)立科學(xué)的民族文化資源產(chǎn)權(quán)制度（如民族文化資源集體產(chǎn)權(quán)制度）來發(fā)揮法律的激勵(lì)作用。從法學(xué)角度看，文化權(quán)利包括文化財(cái)產(chǎn)權(quán)，它具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可以計(jì)量和轉(zhuǎn)讓^[16]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，市場經(jīng)濟(jì)條件下在對(duì)民族文化資源開發(fā)利用的過程中，建立合理的產(chǎn)權(quán)制度是保護(hù)民族文化資源最有效的方法之一。原因有三：通過產(chǎn)權(quán)肯定和保護(hù)當(dāng)事人的利益可以保障主體行為的內(nèi)在動(dòng)力，從而提高各利益主體保護(hù)民族文化資源的積極性；通過產(chǎn)權(quán)界定可以使外部性成本內(nèi)部化，從而有效防止投資商或開發(fā)商搭資源便車的現(xiàn)象，迫使其采取相應(yīng)措施更好地使用和保護(hù)民族文化資源，延長資源的生命周期；明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系可以明確當(dāng)事人的責(zé)任，明確侵權(quán)或越權(quán)的后果和所要付出的代價(jià)^[17]。通過設(shè)立民族文化資源產(chǎn)權(quán)制度，使當(dāng)事人即資源的所有人本民族公眾、國家或地方政府、投資商或開發(fā)商明確自己的權(quán)利與義務(wù)，強(qiáng)化自我約束，遵守產(chǎn)權(quán)邊界，從而實(shí)現(xiàn)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中利益分配的公平合理，并促使民族文化資源得到有效保護(hù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域民族文化產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展，并最終促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)整體的可持續(xù)發(fā)展。

法律的激勵(lì)作用還可以通過完善立法配套制度和監(jiān)督制度來實(shí)現(xiàn)。本民族公眾作為權(quán)利主體應(yīng)該參與對(duì)利益平衡至關(guān)重要的立法環(huán)節(jié)，可通過建立立法前的聽證制度、立法后的評(píng)估制度，暢通司法救濟(jì)途徑等方式促使公眾對(duì)民族文化產(chǎn)業(yè)的立法、司法、執(zhí)法等進(jìn)行監(jiān)督。

此外，對(duì)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)而言，還應(yīng)通過加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有民族文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律的普法宣傳和法制教育，逐漸在全社會(huì)尤其是民族地區(qū)確立公眾對(duì)當(dāng)?shù)孛褡逦幕a(chǎn)業(yè)資源的法律意識(shí)和維權(quán)觀念，在尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣的前提下，引導(dǎo)他們理解現(xiàn)行法律，熟悉運(yùn)用法律保護(hù)自己所享有的民族文化、生態(tài)環(huán)境及民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的合法權(quán)益。

三 實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃的保障措施

（一）資金的籌措是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的基礎(chǔ)

加快發(fā)展，大力提高各產(chǎn)業(yè)的效益，確保神華集團(tuán)的企業(yè)信用，是解決資金問題的基礎(chǔ)和根本。神華集團(tuán)近年來良好的經(jīng)濟(jì)效益，為“十一五”規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、為神華集團(tuán)的長遠(yuǎn)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

此外，還需通過尋求戰(zhàn)略合作伙伴等多種產(chǎn)權(quán)多元化的戰(zhàn)略，大力吸引社會(huì)資金，以保障“十一五”規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于資本金以外的資金，可通過發(fā)行債券、向銀行（銀團(tuán)）和其他金融機(jī)構(gòu)融資的方式進(jìn)行籌措。神華集團(tuán)現(xiàn)有的神華財(cái)務(wù)公司將為規(guī)劃項(xiàng)目的籌資提供極大的方便條件。

（二）積極實(shí)施并購戰(zhàn)略

無論是從國際國內(nèi)煤、電、油、運(yùn)行業(yè)發(fā)展趨勢來看，還是從企業(yè)自身發(fā)展的需要出發(fā)，神華集團(tuán)都應(yīng)積極尋求兼并收購的機(jī)會(huì)，進(jìn)一步增加煤、電、油各板塊的規(guī)模和市場份額，鞏固和強(qiáng)化神華的市場調(diào)控能力，特別是目標(biāo)市場的影響力和控制力。

（三）分階段、有重點(diǎn)地落實(shí)規(guī)劃所需資源

企業(yè)擁有的戰(zhàn)略資源和運(yùn)用這種戰(zhàn)略資源的能力方面的差異，就是企業(yè)競爭優(yōu)勢的源泉。神華集團(tuán)作為一個(gè)大型能源企業(yè)，煤炭開發(fā)所需的煤炭儲(chǔ)量資源，煤制油與煤化工、電力以及煤炭開發(fā)本身所需要的水資源，港口電廠的廠址資源，煤炭長距離運(yùn)輸所需要的運(yùn)輸通道資源等等，都是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)，在戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行過程中必須加以解決。

（四）建設(shè)“五型企業(yè)”

在建立覆蓋礦路港電油化各產(chǎn)業(yè)和所有子（分）公司、比較科學(xué)規(guī)范的“五型企業(yè)”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和考核體系的基礎(chǔ)上，用3～5年時(shí)間，將全集團(tuán)全面納入“五型企業(yè)”發(fā)展軌道。建設(shè)“五型企業(yè)”的基本內(nèi)容是：

建設(shè)“本質(zhì)安全型”企業(yè)。以實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)為目標(biāo)，認(rèn)真落實(shí)“四堅(jiān)持、四強(qiáng)化”（堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路、推進(jìn)安全高效礦井建設(shè)，堅(jiān)持安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，堅(jiān)持科技進(jìn)步與技術(shù)創(chuàng)新，堅(jiān)持安全生產(chǎn)高投入；強(qiáng)化安全責(zé)任制落實(shí)，強(qiáng)化安全教育培訓(xùn)，強(qiáng)化黨政工團(tuán)齊抓共管，強(qiáng)化安全隱患整治），以安全文化為載體、以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控為手段，加快構(gòu)建安全生產(chǎn)長效機(jī)制，把安全管理落實(shí)到生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)，確保人、機(jī)、物、環(huán)境、制度的高度統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)本質(zhì)安全。

建設(shè)“質(zhì)量效益型”企業(yè)。以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心，加快轉(zhuǎn)變主要依靠外延擴(kuò)張和資源投入的傳統(tǒng)增長方式，著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，推進(jìn)全面質(zhì)量管理，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，努力實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出最優(yōu)化、整體效益最大化。

建設(shè)“科技創(chuàng)新型”企業(yè)。以增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力為目標(biāo)，健全科技創(chuàng)新體系，加大創(chuàng)新投入，完善創(chuàng)新環(huán)境，培育創(chuàng)新隊(duì)伍，努力在原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和消化吸收再創(chuàng)新方面取得新突破，形成一批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)和拳頭產(chǎn)品，全面提升企業(yè)素質(zhì)和市場競爭力。

建設(shè)“資源節(jié)約型”企業(yè)。以提高煤炭資源回收率、提高資源綜合利用率為目標(biāo)，實(shí)施資源資產(chǎn)化管理，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，大力推進(jìn)節(jié)能降耗，加強(qiáng)資源綜合利用，推行清潔生產(chǎn)，探索建立減量化、再利用、資源化的循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。

建設(shè)“和諧發(fā)展型”企業(yè)。以構(gòu)建和諧有序、良性互動(dòng)的內(nèi)外發(fā)展環(huán)境為目標(biāo)，努力形成骨干產(chǎn)業(yè)各具活力又相互依存、組織機(jī)構(gòu)分工明確又協(xié)調(diào)配合，干部職工各盡所能又各得其所，與地方相互支持、互利共贏，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，與生態(tài)環(huán)境相互依存、和諧共處的良好發(fā)展局面。

（五）爭取國家對(duì)神華煤制油與煤化工產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策

一是申請政府建立煤炭液化基金。煤炭液化產(chǎn)業(yè)是一項(xiàng)戰(zhàn)略性的能源基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對(duì)今后幾十年國家的能源安全、能源建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，神華集團(tuán)應(yīng)申請政府建立穩(wěn)定來源的基金：這種基金的使用方向是確定的，可由建成后的企業(yè)償還或作為國有資本。

二是建議國家大力支持煤化工項(xiàng)目核心技術(shù)的研發(fā)和國產(chǎn)化。煤化工產(chǎn)業(yè)是一項(xiàng)投資巨大的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。為培育核心競爭力，在煤化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，一方面迫切需要對(duì)現(xiàn)有技術(shù)進(jìn)行消化、吸收、創(chuàng)新、保護(hù)，形成新的獨(dú)有技術(shù)和自主產(chǎn)權(quán)；另一方面應(yīng)最大程度使關(guān)鍵設(shè)備盡快國產(chǎn)化，提升國內(nèi)制造業(yè)技術(shù)水平，節(jié)省項(xiàng)目硬件投入。

三是申請對(duì)煤制油項(xiàng)目稅收減免和財(cái)政支持。包括增值稅的優(yōu)惠；進(jìn)口設(shè)備、材料免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅；國家財(cái)政補(bǔ)貼政策等。

四是充分利用已有的優(yōu)惠政策。包括關(guān)于西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策；關(guān)于高新技術(shù)企業(yè)的優(yōu)惠政策等。

四 有關(guān)政策建議

（一）授予國有大型企業(yè)規(guī)劃內(nèi)的投資決策權(quán)

2004年，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出“擴(kuò)大大型企業(yè)集團(tuán)的投資決策權(quán)”，指出“基本建立現(xiàn)代企業(yè)制度的特大型企業(yè)集團(tuán)，投資建設(shè)《目錄》內(nèi)的項(xiàng)目，可以按項(xiàng)目單獨(dú)申報(bào)核準(zhǔn)，也可編制中長期發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃經(jīng)國務(wù)院或國務(wù)院投資主管部門批準(zhǔn)后，規(guī)劃中屬于《目錄》內(nèi)的項(xiàng)目不再另行申報(bào)核準(zhǔn)，只須辦理備案手續(xù)”。建議國家真正落實(shí)擴(kuò)大國有大型企業(yè)投資決策權(quán)。如審批神華的中長期發(fā)展規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃的項(xiàng)目，只要滿足核準(zhǔn)條件，國家優(yōu)先給予核準(zhǔn)。

（二）加快落實(shí)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有關(guān)政策

2005年，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》相繼出臺(tái)，鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。作為資源型企業(yè)，在煤炭生產(chǎn)過程中，產(chǎn)生大量的煤矸石，利用煤矸石發(fā)電，既可變廢為寶、節(jié)約資源、節(jié)省大量土地、保護(hù)環(huán)境，又能給企業(yè)帶來一定的經(jīng)濟(jì)效益。但目前，矸電的核準(zhǔn)要求等同于常規(guī)的燃煤機(jī)組的核準(zhǔn)，并且與常規(guī)燃煤機(jī)組一同納入各地方的規(guī)劃中排隊(duì)，給煤矸石發(fā)電項(xiàng)目的核準(zhǔn)帶來許多困難，不利于將煤矸石變廢為寶理念的實(shí)現(xiàn)。

建議國家一方面在編制的電力發(fā)展規(guī)劃中，為煤矸石綜合利用電廠留有容量空間，一方面在項(xiàng)目審批時(shí)，為煤矸石綜合利用項(xiàng)目、熱電聯(lián)供項(xiàng)目開綠燈，特別是對(duì)大型能源企業(yè)利用自身煤炭生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的的矸石（油灰渣）建設(shè)綜合利用電廠在審批、上網(wǎng)電價(jià)等方面要給予大力支持，給予政策傾斜，以真正實(shí)現(xiàn)矸石（油灰渣）變廢為寶，真正構(gòu)建節(jié)約型社會(huì)。

鑒于20萬千瓦以上機(jī)組的循環(huán)流化床鍋爐還沒有成功、成熟的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，建議國家對(duì)煤矸石綜合電廠不要人為設(shè)定過高的要求。煤矸石電廠是以燃燒矸石為主的電廠，能消耗1噸矸石，就減少1噸矸石對(duì)環(huán)境的影響。

（三）建議國家盡快出臺(tái)支持國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)的資源政策

1.要制定煤炭行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，大型煤炭基地、國家規(guī)劃礦區(qū)、特殊和稀缺煤種礦區(qū)內(nèi)新建項(xiàng)目都要按照批準(zhǔn)的規(guī)劃有序建設(shè)，煤炭資源配置要向優(yōu)勢企業(yè)傾斜

建議一個(gè)區(qū)域只建設(shè)一個(gè)大基地，一個(gè)大基地最好由一個(gè)技術(shù)水平高、安全有保障、承擔(dān)較多社會(huì)責(zé)任的大型企業(yè)集團(tuán)為主導(dǎo)，即一個(gè)投資主體、一個(gè)業(yè)主進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，既保證基地規(guī)劃順利實(shí)施，也使企業(yè)在注重經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，更加自覺地承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，包括節(jié)約資源、環(huán)境保護(hù)、確保安全等。

2.進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，修訂礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估方法，切實(shí)減輕煤炭企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)

建議國家針對(duì)包頭、烏達(dá)、海勃灣這種困難的老國有煤炭企業(yè)以前通過行政劃撥無償取得的資源，繼續(xù)實(shí)行價(jià)款轉(zhuǎn)增國有資本金的政策；對(duì)于在重組上市時(shí)，已經(jīng)國家審查批準(zhǔn)轉(zhuǎn)增資本金的礦權(quán)價(jià)款“維持原判”。

3.出臺(tái)礦業(yè)權(quán)回收制度，解決布局不合理的礦權(quán)設(shè)置問題

針對(duì)已經(jīng)通過各種途徑設(shè)置的、但布局不合理不符合礦區(qū)總體規(guī)劃的、或符合礦區(qū)總體規(guī)劃但與“一個(gè)礦區(qū)由一個(gè)主體開發(fā)”原則相違背的礦業(yè)權(quán)，國家應(yīng)出臺(tái)礦業(yè)權(quán)回收制度，在對(duì)礦權(quán)人進(jìn)行合理補(bǔ)償后出讓給大型國有煤炭企業(yè)集中統(tǒng)一進(jìn)行開發(fā)。

4.加大關(guān)閉小煤窯和資源整合力度、并出臺(tái)有關(guān)鼓勵(lì)政策

針對(duì)目前各礦區(qū)內(nèi)存在的大量的布局不合理的小煤礦，國家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策加大關(guān)閉和資源整合力度。由于國有煤炭企業(yè)在整合地方小煤窯中付出的成本極高，建議國家出臺(tái)有關(guān)優(yōu)惠政策，如整合成本可在礦業(yè)權(quán)價(jià)款中抵扣等，以鼓勵(lì)國有煤炭企業(yè)實(shí)施資源整合戰(zhàn)略。