一 基本情況

陜西煤業(yè)化工集團(tuán)是2004年在原煤炭部下放陜西的四大統(tǒng)配礦務(wù)局和陜西煤炭建設(shè)公司、黃陵礦區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)指揮部，以及軍轉(zhuǎn)企業(yè)陜北礦業(yè)管理局、新組建企業(yè)陜西彬長(zhǎng)礦區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)公司和陜西省煤炭運(yùn)銷(xiāo)集團(tuán)等省屬企業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的特大型國(guó)有能源化工企業(yè)集團(tuán)。截至2014年底，集團(tuán)資產(chǎn)總額3985億元，在冊(cè)職工13.7萬(wàn)人，各類(lèi)勞務(wù)派遣用工4萬(wàn)余人?；拘纬梢浴懊禾块_(kāi)發(fā)、煤化工”兩大產(chǎn)業(yè)板塊為主業(yè)，以“鋼鐵冶煉、燃煤發(fā)電、裝備制造、建筑施工、鐵路投資”五大關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)板塊為延伸，以“現(xiàn)代物流、科技研發(fā)、金融服務(wù)、生活后勤”四大服務(wù)產(chǎn)業(yè)為平臺(tái)的多業(yè)并舉產(chǎn)業(yè)格局。

2014年度，全集團(tuán)主要產(chǎn)品產(chǎn)量完成情況如下：原煤12712萬(wàn)噸，化工品1313萬(wàn)噸，鋼鐵791萬(wàn)噸，水泥294萬(wàn)噸，發(fā)電量319億千瓦時(shí)，全年實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售收入1766億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)10億元。其中，煤炭產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售收入487億元、利潤(rùn)38億元；煤化工產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售收入225億元、利潤(rùn)1.5億元；鋼鐵產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售收入510億元、利潤(rùn)-13億元；發(fā)電產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售收入94億元、利潤(rùn)0.2億元；其他產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售收入450億元、利潤(rùn)-16.7億元。

隨著全社會(huì)煤炭、化工品、鋼鐵、水泥等主要產(chǎn)品價(jià)格的持續(xù)下跌，集團(tuán)公司正面臨巨大的經(jīng)濟(jì)下行壓力。尤其是長(zhǎng)期作為發(fā)展基礎(chǔ)和龍頭支柱的煤炭產(chǎn)業(yè)，在大潮退去之后，產(chǎn)品質(zhì)量低劣、歷史包袱沉重、落后產(chǎn)能成本倒掛等長(zhǎng)期被掩蓋起來(lái)的問(wèn)題日益凸顯，亟須加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，因此，淘汰落后產(chǎn)能成為先決條件。

二 煤炭產(chǎn)能分析及近期淘汰落后產(chǎn)能安排

（一）煤炭產(chǎn)能及分布

截至2014年底，陜西煤業(yè)化工集團(tuán)總計(jì)有40對(duì)生產(chǎn)礦井，總生產(chǎn)能力9894萬(wàn)噸/年，其中，11對(duì)礦井正在實(shí)施擴(kuò)能改造且基本完成，全部建成后新增生產(chǎn)能力1316萬(wàn)噸/年。此外另有15對(duì)新建礦井正在建設(shè)，總設(shè)計(jì)產(chǎn)能7950萬(wàn)噸/年。以上總計(jì)55對(duì)礦井，總生產(chǎn)能力19160萬(wàn)噸/年。按照分布地域，分布在渭北石炭二疊紀(jì)煤田的25對(duì)礦井，總生產(chǎn)能力3447萬(wàn)噸/年；分布在黃隴侏羅紀(jì)煤田的16對(duì)礦井，總生產(chǎn)能力6135萬(wàn)噸/年；分布在陜北侏羅紀(jì)煤田的13對(duì)礦井，總生產(chǎn)能力9563萬(wàn)噸/年；分布在省外的1對(duì)礦井，生產(chǎn)能力為15萬(wàn)噸/年。

渭北石炭二疊紀(jì)煤田位于陜西省中東部，緊鄰關(guān)中盆地，具有悠久的煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史，也是新中國(guó)成立后重點(diǎn)發(fā)展起來(lái)的煤炭基地，煤田自東向西分為4大礦區(qū)。其中，最東部的韓城礦區(qū)以低硫、中灰的貧瘦煤和瘦煤為主，煤炭產(chǎn)品主要用途為發(fā)電、配焦、高爐噴吹等。在當(dāng)前市場(chǎng)低迷的背景下，仍有較好的銷(xiāo)售市場(chǎng)，但該礦區(qū)屬于煤與瓦斯突出礦區(qū)，煤炭開(kāi)采中治理瓦斯的費(fèi)用較高，成本倒掛嚴(yán)重?？课鞯钠寻住~川兩個(gè)礦區(qū)都以高硫、高灰貧瘦煤為主，在經(jīng)歷長(zhǎng)期開(kāi)采后，資源趨于枯竭，生產(chǎn)系統(tǒng)日益復(fù)雜。中部澄合礦區(qū)煤質(zhì)與蒲白、銅川類(lèi)似，且普遍存在底板承壓水治理問(wèn)題，但剩余資源相對(duì)豐富。這三個(gè)礦區(qū)當(dāng)前均面臨極大的銷(xiāo)售困難和成本壓力。煤田內(nèi)的25對(duì)礦井中除5對(duì)為新建（成）礦井外，其余20對(duì)（總生產(chǎn)能力2337萬(wàn)噸/年）全部具有較長(zhǎng)的開(kāi)發(fā)歷史。受復(fù)雜的地質(zhì)條件和歷史上落后的技術(shù)工藝影響，用工總數(shù)達(dá)5萬(wàn)之眾，其中多數(shù)礦井的人工成本占比高達(dá)80%左右，是集團(tuán)公司的主要虧損源。

黃隴侏羅紀(jì)煤田位于陜西省中北部和中西部，距離主要鐵路線和關(guān)中城市群較近，總體上屬于近年來(lái)發(fā)展起來(lái)的新礦區(qū)。該區(qū)域資源條件相對(duì)較好，煤質(zhì)屬于中低灰、低硫長(zhǎng)焰煤，是優(yōu)質(zhì)動(dòng)力用煤和化工用煤，黃陵礦區(qū)局部屬氣煤，可用于配焦。主要地質(zhì)災(zāi)害是油氣共生、易自燃發(fā)火，瓦斯含量較高，曾發(fā)生過(guò)惡性瓦斯安全事故。

陜北侏羅紀(jì)煤田位于陜西省北部，其煤炭蘊(yùn)藏量占全省的80%以上，是全球有名的煤炭資源富集區(qū)，也是20世紀(jì)80年代中后期才逐漸發(fā)展起來(lái)的新礦區(qū)。從開(kāi)采條件角度來(lái)看，該區(qū)域地質(zhì)構(gòu)造簡(jiǎn)單，基本不存在水、火、瓦斯、頂板等地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)象，煤層賦存穩(wěn)定、資源儲(chǔ)量巨大，非常適宜建設(shè)特大型現(xiàn)代化高產(chǎn)高效礦井。從煤質(zhì)角度來(lái)看，該區(qū)域主要為低硫、特低硫、低磷、高熱值長(zhǎng)焰煤和不黏煤，非常適合作為動(dòng)力用煤和化工原料用煤。但該區(qū)域生態(tài)環(huán)境較為脆弱，煤炭開(kāi)采容易對(duì)地下水環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重影響。從成本效益角度來(lái)看，該區(qū)域已建成的7對(duì)生產(chǎn)礦井是集團(tuán)公司當(dāng)前最主要的利潤(rùn)點(diǎn)，正在建設(shè)的6對(duì)礦井是當(dāng)前結(jié)構(gòu)調(diào)整和脫困生存的重點(diǎn)依托，已經(jīng)取得礦業(yè)權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán)的195億噸資源是未來(lái)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、深化結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)支撐。

（二）產(chǎn)能落后因素分析

落后產(chǎn)能直觀體現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)虧損，間接體現(xiàn)為安全條件差、環(huán)境影響大。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是質(zhì)量低劣、產(chǎn)品滯銷(xiāo)，二是效率低下、成本倒掛。質(zhì)量低劣是資源條件客觀所限，產(chǎn)品滯銷(xiāo)是在大氣污染治理剛性要求下，低質(zhì)煤限用、限運(yùn)的結(jié)果。效率低下既有地質(zhì)條件復(fù)雜的客觀因素，也有歷史包袱沉重的人為因素，深層次還有體制機(jī)制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的因素。成本倒掛除了效率低下還有安全投入較高的因素。作為企業(yè)，產(chǎn)品不能滿足市場(chǎng)質(zhì)量要求的礦井，資源瀕臨枯竭、投入產(chǎn)出倒掛的礦井，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境的礦井，長(zhǎng)期虧損且扭虧無(wú)望的礦井，理論上都屬于應(yīng)予淘汰的落后產(chǎn)能。

從產(chǎn)品質(zhì)量角度分析，分布在渭北的25對(duì)礦井中，除韓城礦區(qū)的4對(duì)礦井，其他總產(chǎn)能2802萬(wàn)噸/年的21對(duì)礦井都存在灰分高、硫分高，而且難以通過(guò)洗選提質(zhì)的問(wèn)題。

從資源枯竭角度分析，分布在渭北的8對(duì)礦井（總產(chǎn)能627萬(wàn)噸/年）及其他區(qū)域的3對(duì)礦井（總產(chǎn)能98萬(wàn)噸/年）剩余服務(wù)年限不足5年，此外渭北還有總產(chǎn)能765萬(wàn)噸/年的5對(duì)礦井剩余服務(wù)年限在10年左右。

從影響環(huán)境角度分析，陜北的榆陽(yáng)煤礦（總產(chǎn)能300萬(wàn)噸/年）對(duì)城市生活水源地安全具有較大影響。

從經(jīng)營(yíng)虧損角度分析，分布在渭北的22對(duì)生產(chǎn)礦井中，除董東、西固2對(duì)混合所有制礦井（總產(chǎn)能150萬(wàn)噸/年）當(dāng)前盈虧尚能基本持平外，其他20對(duì)礦井均持續(xù)虧損且扭虧無(wú)望，為老礦區(qū)接續(xù)正在實(shí)施的3對(duì)新建礦井（總產(chǎn)能900萬(wàn)噸/年）在市場(chǎng)下滑后預(yù)虧也很?chē)?yán)重。其他區(qū)域資源瀕臨枯竭的3對(duì)礦井也持續(xù)虧損。

（三）落后產(chǎn)能淘汰規(guī)劃與實(shí)踐

基于煤炭產(chǎn)品已經(jīng)完全國(guó)際化、市場(chǎng)化的事實(shí)，集團(tuán)公司從提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力出發(fā)，結(jié)合新區(qū)建設(shè)進(jìn)度和落后產(chǎn)能實(shí)際情況，擬定了“三步走”的落后產(chǎn)能退出規(guī)劃。第一步是2015年底前基本關(guān)停影響生態(tài)環(huán)境和資源瀕臨枯竭的11對(duì)礦井，劃轉(zhuǎn)2對(duì)剩余服務(wù)年限不長(zhǎng)的虧損礦井，淘汰落后生產(chǎn)能力1280萬(wàn)噸。第二步是2018年前，通過(guò)項(xiàng)目緩建、承包運(yùn)營(yíng)、簡(jiǎn)化系統(tǒng)、減員提效等措施，收縮渭北其他虧損礦井產(chǎn)量，使總規(guī)模2565萬(wàn)噸的15對(duì)礦井年總產(chǎn)量控制在1500萬(wàn)噸以下。第三步是在2025年前，基本淘汰所有虧損產(chǎn)能。

2013年，集團(tuán)公司首先關(guān)停了1處資源枯竭的軍轉(zhuǎn)煤礦，退出產(chǎn)能23萬(wàn)噸，繼而關(guān)停了對(duì)水環(huán)境影響較大的榆陽(yáng)煤礦，退出產(chǎn)能300萬(wàn)噸。2014年上半年，結(jié)合區(qū)位及產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，集團(tuán)公司將銅川東區(qū)的2對(duì)礦井（總產(chǎn)能255萬(wàn)噸/年）劃轉(zhuǎn)給了參與投資的發(fā)電企業(yè)，下半年又啟動(dòng)關(guān)停8對(duì)資源瀕臨枯竭礦井（總產(chǎn)能630萬(wàn)噸/年），目前各項(xiàng)工作正在積極推進(jìn)，計(jì)劃于2015年9月關(guān)停到位。剩余2對(duì)瀕臨枯竭礦井由于是破產(chǎn)重組企業(yè)，將安排承包運(yùn)營(yíng)。渭北其他12對(duì)礦井正在探索承包運(yùn)營(yíng)、減員提效的措施。同時(shí)，對(duì)3對(duì)新建礦井已責(zé)令停工2處。

三 落后產(chǎn)能退出的難點(diǎn)分析

一是人員安置問(wèn)題。落后產(chǎn)能的重要特征之一就是人員多、效率低，集團(tuán)公司正在關(guān)停的8對(duì)礦井涉及職工6500多人，人均產(chǎn)能不到1000噸，而新型現(xiàn)代化高產(chǎn)高效礦井的職工人均產(chǎn)能高達(dá)4000～8000噸。企業(yè)自身的產(chǎn)能增量很難消化退下來(lái)的職工，同時(shí)煤礦職工普遍職業(yè)技能單一，轉(zhuǎn)行就業(yè)的難度很大。同時(shí)，新建礦井所在地政府在項(xiàng)目審批時(shí)，普遍有安置當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的要求，大量擠占可安置空間。從勞動(dòng)者本身角度來(lái)看，離開(kāi)生活多年的基礎(chǔ)設(shè)施條件較好的老礦區(qū)到相對(duì)偏遠(yuǎn)陌生的新礦區(qū)就業(yè)，家庭、住房、生活成本等因素引發(fā)的抵觸情緒也普遍存在。對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，還存在復(fù)雜的職級(jí)對(duì)口問(wèn)題。原來(lái)?yè)?dān)任一定職級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部，再就業(yè)后其原有的職級(jí)很難保留，一切從頭做起往往使這部分人群成為帶頭“鬧事”的關(guān)鍵少數(shù)。這些問(wèn)題處理不好就極易引起社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。陜煤化集團(tuán)推行落后礦井關(guān)停以來(lái)，群體性上訪事件不斷發(fā)生。

二是資產(chǎn)報(bào)廢問(wèn)題。煤礦有別于一般工業(yè)，礦產(chǎn)資源是其立身之本，裝備是其安全保障，越到后期資源數(shù)量、質(zhì)量都會(huì)大幅縮小變差，無(wú)效資產(chǎn)卻會(huì)越積越多。老礦井受當(dāng)時(shí)工藝技術(shù)水平所限，其綜合機(jī)械化采掘水平都很低。集團(tuán)成立時(shí)的27對(duì)礦井中，僅有2對(duì)為綜采，全集團(tuán)當(dāng)時(shí)的綜采產(chǎn)量占比僅為13%，綜掘進(jìn)尺占比不到10%。受集團(tuán)公司成立后越來(lái)越大的安全壓力和一路向好的煤炭市場(chǎng)環(huán)境影響，老礦井安全技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造和機(jī)械化改造，累計(jì)投入資金高達(dá)上百億元。受資源條件所限，市場(chǎng)高峰時(shí)投入產(chǎn)出尚有一定收益，但從當(dāng)前乃至未來(lái)趨勢(shì)看，這些改造過(guò)的產(chǎn)能仍屬落后產(chǎn)能。此外，前幾年為了解決老礦區(qū)接續(xù)穩(wěn)定問(wèn)題投建的幾對(duì)新礦井，現(xiàn)在看來(lái)問(wèn)題也很大。向前進(jìn)舉步維艱，向后退又涉及巨額資產(chǎn)的報(bào)廢或沉淀，已投入資金過(guò)多使許多項(xiàng)目難以自拔。對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，即便能下壯士斷腕的決心，還需應(yīng)對(duì)資產(chǎn)保值增值的壓力。

三是地方保護(hù)問(wèn)題。在煤礦區(qū)，煤礦一般都是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，一旦落后產(chǎn)能退出，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)造成的影響是難以估量的。首先財(cái)稅肯定會(huì)大幅下降，其次，隨著主業(yè)的萎縮，其關(guān)聯(lián)延伸產(chǎn)業(yè)也會(huì)受到較大影響。因此，煤炭產(chǎn)能退出必然會(huì)受到地方保護(hù)的干擾。從退出地來(lái)說(shuō)，落后產(chǎn)能退出過(guò)程中，存續(xù)產(chǎn)業(yè)得到的支持會(huì)大幅減少，衍生的就業(yè)、穩(wěn)定、社保等方面壓力地方政府也很難負(fù)擔(dān)得起。從遷入地來(lái)說(shuō)，除了前述的就業(yè)訴求，還構(gòu)成對(duì)當(dāng)?shù)剌^落后煤炭生產(chǎn)能力的壓力。這些壓力最終都會(huì)傳遞到企業(yè)由企業(yè)承擔(dān)。

四是公共職能移交問(wèn)題。國(guó)有煤炭企業(yè)大多都有歷史欠賬多、企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)重、分離移交難度大的問(wèn)題，企業(yè)需要負(fù)擔(dān)大量的離退休人員統(tǒng)籌外費(fèi)用。上一輪煤炭行業(yè)困難時(shí)，為處理包括煤炭企業(yè)在內(nèi)的國(guó)有企業(yè)分離辦社會(huì)問(wèn)題，國(guó)家曾出臺(tái)了很多政策，為行業(yè)走出困境發(fā)揮了積極作用，但政策執(zhí)行得并不徹底。地方財(cái)政中缺少相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付開(kāi)支，地方政府客觀上無(wú)力承擔(dān)；企業(yè)移交缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)和政府間很難達(dá)成一致意見(jiàn)；基于短期穩(wěn)定的考慮，企業(yè)移交的決心和力度打了折扣。同時(shí)，伴隨前十年煤炭市場(chǎng)和企業(yè)效益的好轉(zhuǎn)，解決歷史遺留問(wèn)題的壓力和緊迫性一時(shí)降低，有些方面甚至走了回頭路?，F(xiàn)在看來(lái)，錯(cuò)失了良好的改革機(jī)遇期，在行業(yè)企業(yè)完全市場(chǎng)化、國(guó)際化的今天，具有老國(guó)有背景的煤炭企業(yè)依然很難成為健康的市場(chǎng)主體。

四 建立健全煤炭落后產(chǎn)能退出機(jī)制

（一）建立煤礦專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，從根本上解決產(chǎn)能接續(xù)問(wèn)題

當(dāng)前煤炭行業(yè)從業(yè)人員只進(jìn)不出、基數(shù)不斷擴(kuò)大，老礦區(qū)人員轉(zhuǎn)移不了，新礦區(qū)不斷進(jìn)人，新礦區(qū)不斷培訓(xùn)新人與老礦區(qū)人員轉(zhuǎn)移安置困難矛盾并存。強(qiáng)制推行煤礦專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，使煤礦所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，以退出產(chǎn)能企業(yè)為載體成立專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)服務(wù)企業(yè)，承擔(dān)相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任，其意義有三。一是新礦井投資人在合理繼承老礦井累積的人力資源和管理優(yōu)勢(shì)、有效提升競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，規(guī)避了當(dāng)前法律框架下必須承擔(dān)的投資安全風(fēng)險(xiǎn)，僅承擔(dān)普通的投資風(fēng)險(xiǎn)、獲取普通的投資收益，從而具有較高的接受度。二是老礦井職工盡管是異地工作，但企業(yè)歸屬、家庭后勤、經(jīng)營(yíng)稅收等仍然留在當(dāng)?shù)?，職工及原歸屬地的接受度也較高。三是符合依法治國(guó)的理念，由最有能力承擔(dān)安全責(zé)任的人承擔(dān)安全責(zé)任是提高行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻最切實(shí)際的舉措，而且一勞永逸地理順了特種行業(yè)的勞動(dòng)力接續(xù)問(wèn)題。唯一需要突破的是投資者安全責(zé)任的規(guī)定和新礦井當(dāng)?shù)赜霉さ囊?guī)定。

（二）建立落后產(chǎn)能?chē)?guó)有資產(chǎn)處置機(jī)制，從源頭上淘汰落后能力

一是要出臺(tái)配套政策引導(dǎo)落后產(chǎn)能資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，通過(guò)職工持股、混合所有制改造等手段，消化一批邊際落后的生產(chǎn)能力，緩解落后生產(chǎn)能力退出壓力。二是建立健全礦業(yè)權(quán)政府回購(gòu)制度，妥善解決退出產(chǎn)能有償取得的剩余資源問(wèn)題，最大限度地減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。三是創(chuàng)造通道核銷(xiāo)在建落后生產(chǎn)能力項(xiàng)目。落后生產(chǎn)能力項(xiàng)目的上馬有其特定的歷史因素，只有客觀對(duì)待相應(yīng)的投資決策，才能打消關(guān)鍵少數(shù)人的顧慮，從而扎住出血點(diǎn)、流產(chǎn)畸形兒，避免新的、更大的包袱和損失。煤炭行業(yè)繳納多年的價(jià)格調(diào)節(jié)基金，有能力為“決策失誤”埋單。

（三）建立落后產(chǎn)能退出與新增產(chǎn)能掛鉤機(jī)制，從發(fā)展上促進(jìn)落后產(chǎn)能退出

作為國(guó)家主體能源，煤炭關(guān)系到國(guó)家能源戰(zhàn)略安全，必須持續(xù)健康發(fā)展。但目前行業(yè)虧損面已達(dá)90%，亟須加快提升行業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力。存量產(chǎn)能布局不合理，落后產(chǎn)能總量大，退出人員安置難，決定了本輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)重、周期長(zhǎng)，只有通過(guò)發(fā)展和改革才能化解歷史遺留問(wèn)題。政府規(guī)劃應(yīng)在總量控制的基礎(chǔ)上，將新增產(chǎn)能發(fā)展與落后產(chǎn)能退出結(jié)合起來(lái)。圍繞人員分流轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)“增量化解存量矛盾，存量支持增量發(fā)展”良性互動(dòng)。新增產(chǎn)能主要用于支持老煤炭企業(yè)人員轉(zhuǎn)移，優(yōu)先安排有落后產(chǎn)能退出、人員安置壓力大的老煤炭企業(yè)，引導(dǎo)老煤炭企業(yè)向生產(chǎn)服務(wù)型轉(zhuǎn)型。

（四）規(guī)范企業(yè)辦社會(huì)職能，從體制上促進(jìn)企業(yè)健康運(yùn)行

加快分離企業(yè)辦社會(huì)職能，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕104號(hào)）再次明確要“著力解決老礦區(qū)、老企業(yè)歷史遺留問(wèn)題。原國(guó)有重點(diǎn)煤礦承擔(dān)的辦社會(huì)職能中，已分離轉(zhuǎn)移至地方的學(xué)校、公安等機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用，按相關(guān)政策規(guī)定納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算；尚未分離的職能，地方政府要采取有效措施加快移交。落實(shí)相關(guān)政策，解決原國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)破產(chǎn)煤礦遺留的離退休人員醫(yī)療保障及社會(huì)化管理、社會(huì)職能移交等問(wèn)題”。目前的關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)政策的具體化、標(biāo)準(zhǔn)化，提高可操作性，明確改革責(zé)任主體，限定改革最后期限。這一歷史遺留問(wèn)題解決了，中國(guó)煤炭企業(yè)就能真正成為市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)主體。

五 結(jié)論與建議

煤炭落后產(chǎn)能的產(chǎn)生有其復(fù)雜的歷史社會(huì)因素，也有市場(chǎng)化不徹底、法治化不健全的人為因素。從國(guó)家經(jīng)濟(jì)主體能源健康可持續(xù)發(fā)展的角度，只有緊抓當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、煤炭產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩的改革機(jī)遇期，堅(jiān)定不移地淘汰落后生產(chǎn)能力，才能使煤炭行業(yè)回歸到科學(xué)發(fā)展的軌道上來(lái)。落后產(chǎn)能退不出，煤炭生產(chǎn)結(jié)構(gòu)就優(yōu)化不了，行業(yè)總體競(jìng)爭(zhēng)力就得不到提升，對(duì)外依存度就會(huì)持續(xù)攀升，能源戰(zhàn)略安全就會(huì)受到威脅。因此，及時(shí)推進(jìn)落后生產(chǎn)能力退出勢(shì)在必行。

實(shí)踐證明，通過(guò)建立煤礦專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，可以切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)煤炭生產(chǎn)企業(yè)向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。新汶礦業(yè)集團(tuán)承包運(yùn)營(yíng)寧夏煤礦、淮北礦業(yè)集團(tuán)承包運(yùn)營(yíng)陜西崔木煤礦已經(jīng)取得了寶貴的成功經(jīng)驗(yàn)。陜西煤業(yè)化工集團(tuán)改造銅川東區(qū)關(guān)停礦井組建專(zhuān)業(yè)化煤礦運(yùn)營(yíng)公司，承包運(yùn)營(yíng)陜煤化集團(tuán)在陜北的新建礦井，已經(jīng)得到了有關(guān)方面的初步認(rèn)可（新井尚未建成）。當(dāng)前全國(guó)在建煤礦項(xiàng)目總規(guī)模達(dá)10億噸，按人均產(chǎn)能5000噸計(jì)算，可解決2億噸落后產(chǎn)能退出的20萬(wàn)人就業(yè)問(wèn)題，可大大緩解人員安置壓力。

落后產(chǎn)能退出影響面廣，解決衍生問(wèn)題的難度大，需要集聚各方面力量，綜合施策才能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。建議中央政府重點(diǎn)研究出臺(tái)有關(guān)支持政策。

（1）改革煤礦勞動(dòng)用工制度，通過(guò)立法程序調(diào)整煤礦投資人安全責(zé)任，建立直接關(guān)停發(fā)生過(guò)重大安全、環(huán)境事故礦井的相關(guān)制度，夯實(shí)運(yùn)營(yíng)者安全責(zé)任，推進(jìn)專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)改革；

（2）建立落后產(chǎn)能?chē)?guó)有資產(chǎn)處置機(jī)制、剩余礦產(chǎn)資源礦權(quán)回購(gòu)機(jī)制和煤礦國(guó)有資產(chǎn)混合所有制改革方案，為國(guó)有煤炭企業(yè)減壓、減負(fù)；

（3）建立落后產(chǎn)能退出與新增產(chǎn)能掛鉤機(jī)制，新增產(chǎn)能核準(zhǔn)前必須落實(shí)一定數(shù)量落后產(chǎn)能退出人員安置任務(wù)；

（4）出臺(tái)具體可操作的分離企業(yè)辦社會(huì)職能政策，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)督查，限時(shí)、限量解決歷史遺留問(wèn)題；

（5）研究煤礦從業(yè)人員提前退休政策，井下工作每?jī)赡昕商崆耙荒贽k理退休手續(xù)。