煤制油作為我國石油替代戰(zhàn)略工程，自20世紀80年代恢復(fù)研究與開發(fā)以來，經(jīng)過三十余年的努力，在工藝、反應(yīng)催化劑及工業(yè)化裝置等技術(shù)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新取得重大突破，示范裝置已成功運行多年并取得了自主知識產(chǎn)權(quán)，已具備商業(yè)化發(fā)展的條件。然而，自2014年10月以來，國際原油價格出現(xiàn)斷崖式下跌而導(dǎo)致的國內(nèi)成品油價格大幅下調(diào)以及由此引發(fā)的消費稅的大幅提高，致使煤制油示范項目全部虧損，已危及國家能源戰(zhàn)略工程的實施。建議國家相關(guān)部門采取果斷措施加以應(yīng)對，當務(wù)之急是減免煤制油消費稅。

一 我國煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展概述

煤基制油，人們習慣上稱之為煤制油，工業(yè)上也稱煤炭液化，主要有直接液化和間接液化兩種工藝。直接液化是指通過加氫使煤中復(fù)雜的有機高分子結(jié)構(gòu)直接轉(zhuǎn)化為低分子的液體燃料，是經(jīng)干燥、研磨后的細煤粉與溶劑油制備成煤漿在高溫、高壓條件及催化劑的作用下與氫氣反應(yīng)直接生產(chǎn)液化油品的過程；間接液化是指煤炭先經(jīng)氣化生成合成氣（CO+H₂），經(jīng)凈化、調(diào)整H₂/CO比后，再經(jīng)費托合成（F-T合成）生產(chǎn)油品的過程。

早在20世紀80年代，隨著經(jīng)濟的發(fā)展與能源需求的快速增長，我國重新恢復(fù)了煤制油技術(shù)的研究與開發(fā)，并作為石油替代戰(zhàn)略工程。21世紀以來，隨著我國石油進口量的增長，煤炭液化技術(shù)研發(fā)進一步加快。在企業(yè)的大量科研資金持續(xù)投入與科研人員的辛勤付出之下，我國煤制油工藝、反應(yīng)催化劑及其工業(yè)化裝置等技術(shù)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新不斷取得突破，打破了國外技術(shù)壟斷，取得中國煤制油技術(shù)的自主知識產(chǎn)權(quán)，迫使南非Sasol合成油技術(shù)退出中國市場。2005年9月，國家科技部對中科院費托合成油工藝進行驗收；2005～2009年期間，內(nèi)蒙古伊泰集團、山西潞安集團和中國神華集團建成三個16萬噸～20萬噸/年合成油示范廠。截至目前，伊泰、潞安兩個示范廠已運行近7年，神華示范廠2010年開車驗證成功。2008年投產(chǎn)的神華集團承擔的全球首套百萬噸直接液化工藝也于2011年轉(zhuǎn)入商業(yè)化生產(chǎn)階段。晉煤集團消化吸收國外先進甲醇制汽油（MTG）技術(shù)，2009投產(chǎn)的10萬噸/年項目已實現(xiàn)安全穩(wěn)定滿負荷運行。陜西煤業(yè)化工集團以煤炭分質(zhì)分級清潔高效轉(zhuǎn)化利用為前提，深耕煤焦油加氫制油領(lǐng)域，形成自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)體系，已實現(xiàn)百萬噸的生產(chǎn)能力。兗礦集團也很早就介入煤制油領(lǐng)域，2004年萬噸級費托合成油技術(shù)中試成功，其承擔的百萬噸示范項目于2015年8月底投料試車成功。

截至2015年底，已經(jīng)建成投產(chǎn)的工業(yè)及商業(yè)示范項目8個，形成產(chǎn)能340萬噸/年。目前在建的商業(yè)示范項目3個，2017年底將形成新的產(chǎn)能620萬噸/年。列入國家《煤炭深加工“十三五”規(guī)劃》的在建升級示范項目4個，儲備升級示范項目3個，加上神華“十一五”核準的直接液化二、三線建設(shè)，以及地方“十二五”期間備案的多聯(lián)產(chǎn)項目1個（聯(lián)產(chǎn)間接液化油品55萬噸/年），將再形成新的產(chǎn)能1858萬噸/年。

從項目統(tǒng)計來看，我國煤液化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)技術(shù)多樣化、產(chǎn)品多元化的良好發(fā)展態(tài)勢，產(chǎn)業(yè)雛形初步形成，到“十三五”末，預(yù)計我國將形成煤液化總產(chǎn)能2818萬噸/年，按照70%左右制成的燃油成品計算，達產(chǎn)后將有2000萬噸/年煤制油品，補充到我國的成品油市場中。產(chǎn)業(yè)主要分布在鄂爾多斯盆地、晉西南、新疆準東和伊犁、貴州畢節(jié)等煤炭大型基地周邊區(qū)域及老少邊陲需要精準扶貧的地區(qū)。

二 煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意義

1.保障國家能源安全的戰(zhàn)略性舉措

習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上提出推動能源生產(chǎn)和消費革命，大力推進煤炭清潔高效利用，著力發(fā)展非煤能源，形成煤、油、氣、核、新能源、可再生能源多輪驅(qū)動的能源供應(yīng)體系，同步加強能源輸配網(wǎng)絡(luò)和儲備設(shè)施建設(shè)?！赌茉窗l(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014～2020年）》（國辦發(fā)〔2014〕31號）提出，要確保能源安全供應(yīng)，加強儲備應(yīng)急能力建設(shè)。

目前，我國石油年消費量超過5億噸，石油對外依存度已超過60%，未來還將呈現(xiàn)不斷上升態(tài)勢。煤制油技術(shù)可以大規(guī)模生產(chǎn)高品質(zhì)清潔油品，如果達到年產(chǎn)5000萬噸的規(guī)模，可以有效緩解因富煤缺油給我國能源安全帶來的挑戰(zhàn)；如果達到年產(chǎn)1億噸的規(guī)模，我國能源的諸多問題都能得到有效解決。為此，發(fā)展煤制油是為保障國家能源安全提供重要戰(zhàn)略技術(shù)和有效產(chǎn)能儲備的重要措施。

2.實現(xiàn)煤炭清潔高效利用的重要途徑

煤炭是我國的基礎(chǔ)性能源，將長期在能源消費中占據(jù)主要地位，傳統(tǒng)的煤炭消費模式粗放、效率不高、污染嚴重，必須革命。煤制油是煤炭消費方式的重大變革，煤通過氣化轉(zhuǎn)化或液化轉(zhuǎn)化等化工過程轉(zhuǎn)化為清潔的油品，生產(chǎn)過程中近三分之二的CO₂可低成本捕獲，為碳排放徹底解決創(chuàng)造了先決條件；煤炭中的硫、磷、鹽分等元素可以全部分質(zhì)回收；化工轉(zhuǎn)化過程中不產(chǎn)生SO₂、NOx等污染物；廢渣可生產(chǎn)建材；特別是火電廠無法使用的高有害元素煤炭，或其他行業(yè)無法利用的低質(zhì)煤炭，也可實現(xiàn)清潔利用。

3.有利于提升我國油品質(zhì)量和生產(chǎn)特種燃料油

煤制油與原油煉化油相比有天然的優(yōu)勢，可提供現(xiàn)有石油化工技術(shù)難以制得的超過國家現(xiàn)行質(zhì)量標準的高品質(zhì)柴油、汽油和特種燃料油。利用煤直接液化柴油開發(fā)的軍用和航空航天特種燃料，填補了國內(nèi)航空航天特種燃料油空白；煤直接液化石腦油產(chǎn)品芳潛高達75%，可直接作為優(yōu)質(zhì)重整原料生產(chǎn)高熱值、高辛烷值、低凝點的清潔汽油；2015年5月，神華完成了DDCL（煤直接液化柴油）在國Ⅴ排放SCR發(fā)動機上排放性能試驗，結(jié)果滿足GB17691-2005《車用壓燃式、氣體燃料點燃式發(fā)動機與汽車排氣污染物排放限值及測量方法（中國Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ階段）》標準國V階段排放要求，且保持較大的排放余量。煤間接液化柴油硫含量極低，色度為零，烯烴含量及芳烴含量很低，十六烷值大于70，可以在0號至-35號柴油之間進行調(diào)節(jié)，是未來六階段油品升級的理想組分油，經(jīng)過7年多測試，尾氣排放符合歐洲Ⅴ號標準，比普通柴油節(jié)油8%～12%。如伊泰清潔柴油，與國V標準柴油相比，在法定檢測指標和非法定檢測指標方面均有顯著降低，經(jīng)北京市委托中國環(huán)境科學研究院組織的運行試驗檢測，燃燒顆粒物PM的降低比例達到61.78%，總碳氫THC平均減排0.42%、NO減排31.57%、CO減排5.98%、CO₂減排2.18%，基本沒有SO₂排放，具有較大的環(huán)保優(yōu)勢。煤間接液化石腦油直鏈烷烴高達90%以上，是生產(chǎn)烯烴、無芳烴溶劑油、特種石蠟、高品質(zhì)合成潤滑油等的優(yōu)良原料。間接液化部分產(chǎn)品是傳統(tǒng)煉廠難以生產(chǎn)的產(chǎn)品，替代了進口，填補了國內(nèi)空白。

4.對西部省份社會和經(jīng)濟的發(fā)展具有重要意義

我國西部產(chǎn)煤大省受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一的影響，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，亟須采取根本性措施加以解決。如果在西部地區(qū)適度發(fā)展煤制油，將會有力改變這一狀況。

基于煤炭資源、水資源、環(huán)境容量、生態(tài)承載力、基礎(chǔ)設(shè)施條件、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等綜合條件，我國煤制油產(chǎn)業(yè)目前主要布局在西部。煤制油項目一般毗鄰配套煤礦建設(shè)，投資大、煤炭轉(zhuǎn)化量大、產(chǎn)業(yè)鏈長、科技含量高，如果我們堅持“立足西部、加快新疆”的煤制油產(chǎn)業(yè)布局政策，將有利于克服西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、低水平發(fā)展的矛盾，為西部煤炭資源區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力，從根本上解決少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會長治久安問題。

5.有助于化解煤炭產(chǎn)能過剩、增加財政收入

目前，我國煤炭產(chǎn)能過剩的問題已經(jīng)十分嚴重，對煤炭產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展造成重大影響，化解產(chǎn)能過剩成為當前乃至今后一段時間煤炭產(chǎn)業(yè)的主要任務(wù)。但客觀上已經(jīng)實際形成的產(chǎn)能必須有序釋放，否則，將造成極大的浪費。因此，除了通過行政手段管住源頭以外，更主要的應(yīng)在形成煤炭新的消費增長點上做文章。在目前技術(shù)條件下，1億噸煤制油品的轉(zhuǎn)化能力，可以消化4億噸左右的煤炭。因此，發(fā)展煤制油，增加對過剩煤炭的有效消費，是解決煤炭產(chǎn)能過剩問題的戰(zhàn)略性措施。同時，煤制油作為煤炭深加工產(chǎn)業(yè)，可以實現(xiàn)低附加值煤炭向高附加值燃料與原料的轉(zhuǎn)變，附加值大為提升。從稅費角度看，目前煤炭稅費大約72元/噸，經(jīng)過深加工延伸到煤制油產(chǎn)品，煤炭稅賦至少可提高到250元/噸以上。

6.促進煤炭產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與健康發(fā)展

著力推進煤炭產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨中央、國務(wù)院為適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、針對我國煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴峻形勢做出的果斷決策?！秶鴦?wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕7號）對煤炭產(chǎn)業(yè)脫困發(fā)展與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做出了戰(zhàn)略部署，在“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”等方面提出了具體要求。發(fā)展煤制油產(chǎn)業(yè)可以有效擴大煤炭消費，促進煤炭過剩產(chǎn)能的化解。同時，作為現(xiàn)代新型煤化工的重要內(nèi)容，煤制油具有技術(shù)含量高、管理要求高、布局門檻高與產(chǎn)業(yè)鏈地位高的特點，其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必將有利于我國煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的全面調(diào)整與進一步優(yōu)化升級，是煤炭產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實現(xiàn)健康發(fā)展的重要內(nèi)容。

三 煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的困難

1.成品油價格不斷下跌，煤制油示范項目已全面虧損

我國煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展才剛剛起步，開展煤制油技術(shù)研發(fā)和工程示范是基于較高的國際油價。煤制油項目投資較高，原料價格對項目經(jīng)濟性影響不敏感，而產(chǎn)品價格對項目經(jīng)濟性影響十分敏感，在煤價為400元/噸的基礎(chǔ)上，基于75美元/桶的原油價格形成的成品油價格為業(yè)界較為認可的盈虧平衡點，在國際石油價格在75美元以下項目較難贏利。

目前，國際原油價格已從2014年年中的110美元/桶跌至50美元/桶左右的水平，2016年年初最低已跌到26美元/桶。2015年1～6月我國運營的煤制油示范項目（以神華、伊泰、潞安、兗礦為例）油品平均銷售價格為4500元/噸（不含稅）左右，其中：柴油約5100元/噸、汽油約5300元/噸、石腦油約4300元/噸、液化氣約3100元/噸，與2014年同期相比分別下降23%、11%、25%和40%。受此影響，以上示范項目2015年1～6月共減少收入約26億元，共虧損約12億元，相比同期下降620%，煤制油示范項目已嚴重虧損。目前，每生產(chǎn)一噸柴油，煤制油企業(yè)虧損1592.85元；每生產(chǎn)一噸石腦油，企業(yè)虧損1835.99元。

2.稅負過重嚴重影響煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展

據(jù)測算，煤制油示范項目柴油綜合稅負為36.82%，石腦油綜合稅負為58.98%。其中由于原料價格低，可抵扣增值稅稅較低，煤制油產(chǎn)品實際承擔的增值稅率要遠高于石油基產(chǎn)品。在“十二五”前期（按中石化80美元/桶價格體系計算），煤直接液化和煤間接液化噸產(chǎn)品繳納生產(chǎn)稅總額，高于同期煉化項目600～700元/噸，在“十二五”末期油價下跌后（按中石化60美元/桶價格體系計算），繳稅額仍高于同期煉化項目400～500元/噸。

隨著原油價格暴跌，為合理引導(dǎo)消費、促進節(jié)能減排，財政部連續(xù)三次發(fā)文上調(diào)成品油（包括煤制油）消費稅稅率，將汽油、石腦油、溶劑油和潤滑油的消費稅單位稅額提高到1.52元/升；將柴油、航空煤油和燃料油的消費稅單位稅額提高到1.2元/升。調(diào)整后的柴油消費稅1411.20元/噸；石腦油消費稅2105.20元/噸；汽油消費稅2109.76元/噸。經(jīng)過三次上調(diào)后，每噸柴油增加消費稅470.40元，每噸石腦油增加消費稅720.20元，每噸汽油增加消費稅721.76元。而煤制油企業(yè)以煤炭為原料，無法像石油煉制企業(yè)那樣通過原油成本的大幅下降充抵消費稅上調(diào)對企業(yè)利潤的影響。例如，神華集團鄂爾多斯煤直接液化廠2015年1～10月份共生產(chǎn)各種油品47.8萬噸，其中石腦油14.41萬噸，柴油25.12萬噸，均為消費稅應(yīng)稅產(chǎn)品，累計消費稅稅負5.25億元，比消費稅上調(diào)前增加稅負2億元以上，全廠累計虧損10.38億元。盡管如此，即使在煤炭產(chǎn)業(yè)陷入全面困境下，煤制油示范企業(yè)還是本著對事業(yè)負責的態(tài)度，仍在繼續(xù)虧損運營；明知投產(chǎn)之日就是虧損之時，在建項目仍在推進。

3.現(xiàn)行成品油定價機制不能體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價

盡管煤制油品特性優(yōu)于石油基油品，屬于清潔高效能源，但我國現(xiàn)行的與國際原油價格掛鉤的成品油產(chǎn)業(yè)定價體制符合石油基煉制成品油的實際情況，卻并不符合煤制油的實際。煤制油不同于原油基煉油，其成本與原油無關(guān)，影響產(chǎn)品價格的因素主要是國內(nèi)成品油市場價格和稅費政策。煤制油產(chǎn)業(yè)成本中原料煤成本占總成本的比例低，但是投入高、折舊費高、財務(wù)費用高，每萬噸投資成本是同樣級別煉油產(chǎn)業(yè)的5～6倍。受成品油批發(fā)管理、銷售體制與定價機制影響，煤制油產(chǎn)品價格不僅不能體現(xiàn)真實成本，而且不能體現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”。

4.相關(guān)政策有待完善

盡管目前我國煤制油技術(shù)已經(jīng)較為成熟、示范效果較為顯著，但仍處于發(fā)展初期階段，需要產(chǎn)業(yè)政策扶持。目前仍然缺少相應(yīng)的技術(shù)標準、建設(shè)標準、產(chǎn)業(yè)管理細則與行業(yè)準入標準。煤制油作為新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，大多布局在經(jīng)濟欠發(fā)達的西部，但在西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄中沒有得到體現(xiàn)。煤制油項目對促進就業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展具有比較重大的意義，特別是在貧困問題較為突出的西部地區(qū)，盡管當?shù)卣兔癖娍释ㄟ^煤制油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實現(xiàn)脫貧，但在精準扶貧工程中未能體現(xiàn)這一愿望。

四 政策建議

1.堅定煤制油的戰(zhàn)略地位

煤制油產(chǎn)業(yè)的被動局面對該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展信心造成一定影響，但鑒于這一“石油替代”重要舉措的戰(zhàn)略意義，山西、陜西、內(nèi)蒙古、新疆等承擔示范項目的主要省區(qū)對此并沒有動搖。李克強總理也曾強調(diào)“中國是一個以煤為主要燃料的國家，占比達到70%。煤變油不管是直接法還是間接法，只要把污染和耗水的問題解決了，這個行業(yè)的發(fā)展前景還是很大的”。建議政府應(yīng)站在能源革命、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和國家安全的戰(zhàn)略高度，以更長的時期、更遠的眼光看待煤制油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，堅定煤制油產(chǎn)業(yè)在我國能源發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，進一步堅定煤制油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展信心。

2.給予必要的政策支持

借鑒發(fā)達國家對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供的財政、稅收和金融扶持政策，設(shè)立煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。美國在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上采用研發(fā)活動由政府直接投資；1986年通過的《經(jīng)濟復(fù)興稅法》修正案，大幅減免稅收；對高新技術(shù)產(chǎn)品由政府采購。法國設(shè)立“創(chuàng)新資助金”，對由高新技術(shù)研究人員創(chuàng)辦未滿三年的高新技術(shù)企業(yè)予以資助，設(shè)立“技術(shù)咨詢補貼”用于企業(yè)聘請專家解決重大技術(shù)問題或技術(shù)咨詢，補貼額度占發(fā)生費用的50%。日本政府出臺《高新技術(shù)工業(yè)密集區(qū)開發(fā)促進法及其政令、施行令》，對高新技術(shù)企業(yè)施行優(yōu)惠信貸政策，不僅延長貸款期，而且實行優(yōu)惠利率。

有必要將煤制油項目列入《國家重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域目錄》中，將煤制油企業(yè)認定為高新技術(shù)企業(yè)，充分享受稅收優(yōu)惠政策；將煤制油項目恢復(fù)到《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》中，保障煤制油企業(yè)享受到西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策；將煤制油項目列為精準扶貧重點工程；改革成品油銷售體制，及時核準油品批發(fā)銷售資質(zhì)，將煤基油品與石油煉制品區(qū)別對待，實行差別化的稅收及價格政策，實施“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”。

3.當務(wù)之急是減免煤制油消費稅

消費稅是主要用于高耗能、高污染、高消費的消費品的稅種，而煤制油具有提高煤炭清潔高效利用水平的積極作用。因此，有關(guān)部門應(yīng)當考慮煤制油產(chǎn)業(yè)的特殊性，改變煤制油企業(yè)稅收參照石油企業(yè)稅收的做法，實行差別化的較低稅收政策，參照發(fā)達工業(yè)國家對幼稚產(chǎn)業(yè)的扶持政策，充分考慮煤制油與煉油過程增值幅度的差異，同時參考國內(nèi)其他新興產(chǎn)業(yè)在成長階段的增值稅優(yōu)惠政策，按照稅收公平和適度原則，研究適于煤制油品的增值稅稅率，減少煤炭產(chǎn)地發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)的負擔。當務(wù)之急，應(yīng)及時出臺減免煤制油品消費稅的政策。

為了煤制油項目能夠?qū)崿F(xiàn)長遠健康發(fā)展，從根本上解決煤制油項目生存和運營虧損問題，建議國家對煤制油項目消費稅實行分段減免政策。按照目前的煤液化產(chǎn)業(yè)發(fā)展及成品油市場價格變動情況，對列入《“十三五”煤炭深加工發(fā)展規(guī)劃》的及其之前已經(jīng)建成的煤液化項目的涉消費稅產(chǎn)品，實施減免。針對煤液化項目三年左右的負荷調(diào)整期，建議對剛結(jié)束負荷調(diào)整期的煤制油項目延期三年免征消費稅進行階段性扶持。煤制油項目正常化商業(yè)運營后，采取“從價比例計征”方式，建議整體稅負占銷售價格的25%為宜。