圖8-7 2015年全國(guó)各區(qū)域煤炭行業(yè)就業(yè)人員薪酬水平及改變情況

從受教育程度分布看（如圖8-8所示），全國(guó)煤炭行業(yè)就業(yè)人員本科及以上學(xué)歷職工僅占職工總數(shù)的7.6%，表明我國(guó)煤炭行業(yè)人才隊(duì)伍的基礎(chǔ)仍然比較薄弱，與其他能源人才隊(duì)伍發(fā)展水平、煤炭工業(yè)發(fā)展需求相比還存在相當(dāng)大的差距。

圖8-8 2015年全國(guó)煤炭行業(yè)與電力、熱力、燃?xì)饧八袠I(yè)就業(yè)人員教育程度分布對(duì)比

4.年齡結(jié)構(gòu)特征

分析《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2004、2009、2014、2016）數(shù)據(jù)，得到自2003年至2015年我國(guó)煤炭行業(yè)就業(yè)人員的年齡構(gòu)成，如表8-1所示。

由表8-1，與全國(guó)就業(yè)人員年齡構(gòu)成相比，2003年，我國(guó)煤炭行業(yè)40歲以下的就業(yè)人員占行業(yè)人員總數(shù)的63.9%，高于全國(guó)就業(yè)人員40歲以下的比例。然而，2003年之后，我國(guó)煤炭行業(yè)40歲以下就業(yè)人員的比例低于全行業(yè)40歲以下的比例，且煤炭行業(yè)40歲以下就業(yè)人員呈現(xiàn)逐年減少的趨勢(shì)，反映出煤炭行業(yè)人力資源結(jié)構(gòu)老齡化嚴(yán)重。

表8-1 2003年、2008年、2013年和2015年我國(guó)煤炭行業(yè)從業(yè)人員的年齡構(gòu)成

二 化解煤炭產(chǎn)能過(guò)剩涉及煤礦職工情況

1.受影響職工總量

2016年2月，《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》出臺(tái)，拉開(kāi)了煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能煤礦退出與職工安置的序幕。根據(jù)人社部初步統(tǒng)計(jì)，此次煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩涉及煤礦職工總量約達(dá)到130萬(wàn)人。為了掌握和梳理煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩涉及煤礦職工的特點(diǎn)和面臨的問(wèn)題，本研究通過(guò)實(shí)地調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)研等方式考察了全國(guó)主要產(chǎn)煤省退出及面臨退出煤礦及這些煤礦中受影響企業(yè)職工的情況。

本研究調(diào)研考察退出及面臨退出的煤礦共計(jì)366處，涉及除福建、青海、廣西、湖北之外的20個(gè)產(chǎn)煤省份，涵蓋了35家大型煤炭企業(yè)集團(tuán)。經(jīng)過(guò)甄別和篩選，剔除了處于技改、基建、公司未注冊(cè)等狀態(tài)的煤礦95處，共獲得271處有效煤礦樣本數(shù)據(jù)。在這271處煤礦中，總產(chǎn)能24597萬(wàn)噸，涉及職工總數(shù)810493人，其中，在職職工509103人，離退休職工301390人。

本研究按照各煤礦退出的主要原因?qū)⑹苡绊懧毠し诸惐容^（如圖8-9所示）。資源枯竭類煤礦134處，產(chǎn)能11478萬(wàn)噸，涉及職工總數(shù)358453人，占比44.2%。其中，在職職工225851人，離退休職工132602人。安全生產(chǎn)條件差及煤質(zhì)差類煤礦89處，產(chǎn)能9671萬(wàn)噸，涉及職工總數(shù)340645人，占比42.0%，其中，在職職工217185人，離退休職工123460人。經(jīng)營(yíng)情況差類煤礦22處，產(chǎn)能1601萬(wàn)噸，涉及職工總數(shù)58264人，占比7.2%，其中，在職職工35039人，離退休職工23225人。其他類煤礦26處，產(chǎn)能1847萬(wàn)噸，涉及職工總數(shù)53131人，占比6.6%。其中，在職職工31028人，離退休職工22103人。

圖8-9 受影響職工按煤礦退出原因歸類分布

2.受影響職工的地區(qū)分布

目前化解產(chǎn)能過(guò)剩涉及職工分布于我國(guó)25個(gè)產(chǎn)煤省份，覆蓋了我國(guó)晉陜蒙寧甘區(qū)、華東區(qū)、東北區(qū)、華南區(qū)和新青區(qū)的絕大部分地區(qū)。

由于本次摸底調(diào)研未涉及新青區(qū)的煤炭企業(yè)，所以，本研究按照晉陜蒙寧甘區(qū)、華東區(qū)、東北區(qū)和華南區(qū)四個(gè)區(qū)域?qū)⑹苡绊懧毠し诸惐容^（如圖8-10所示）。晉陜蒙寧甘區(qū)面臨退出煤礦26處，產(chǎn)能5400萬(wàn)噸，涉及職工總數(shù)122341人，占比15.1%，其中，在職職工81087人，離退休職工41254人。華東區(qū)面臨退出煤礦180處，產(chǎn)能13483萬(wàn)噸，涉及職工總數(shù)441038人，占比54.4%，其中，在職職工283743人，離退休職工157295人。東北區(qū)面臨退出煤礦36處，產(chǎn)能4627萬(wàn)噸，涉及職工總數(shù)160296人，占比19.8%，其中，在職職工102660人，離退休職工57636人。華南區(qū)面臨退出煤礦29處，產(chǎn)能1087萬(wàn)噸，涉及職工總數(shù)86818人，占比10.7%，其中，在職職工41613人，離退休職工45205人。

圖8-10 受影響職工的地區(qū)分布

圖8-10顯示，華東區(qū)受影響職工遠(yuǎn)超其他三個(gè)地區(qū)。相關(guān)研究表明，華東區(qū)具有大部分礦區(qū)是老礦區(qū)和職工基數(shù)大的典型特征，礦井開(kāi)發(fā)時(shí)間長(zhǎng)，主力礦區(qū)已進(jìn)入開(kāi)發(fā)中后期，轉(zhuǎn)入深部開(kāi)采。因此，一方面，華東區(qū)面臨退出的煤礦數(shù)量遠(yuǎn)高于其他區(qū)域，這直接造成華東區(qū)受影響在職職工遠(yuǎn)超其他三個(gè)地區(qū)；另一方面，華東區(qū)礦井開(kāi)發(fā)時(shí)間長(zhǎng)，職工老齡化嚴(yán)重，導(dǎo)致華東區(qū)離退休職工也遠(yuǎn)高于其他三個(gè)地區(qū)。

三 受影響職工的主要問(wèn)題

由于煤炭企業(yè)地理分布的局限性、企業(yè)內(nèi)部就業(yè)結(jié)構(gòu)的矛盾性以及煤炭行業(yè)職工勞動(dòng)技能的專業(yè)化和單一性，化解產(chǎn)能過(guò)剩將造成大量的下崗失業(yè)問(wèn)題。盡管煤炭行業(yè)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)下行，但煤炭科技發(fā)展與機(jī)械化水平增強(qiáng)提高了煤炭企業(yè)對(duì)于人力資本價(jià)值創(chuàng)造能力和人力資源優(yōu)化配置的要求，加劇了煤炭行業(yè)去產(chǎn)能進(jìn)程中的下崗失業(yè)問(wèn)題。同時(shí)，煤炭企業(yè)職工普遍缺乏再就業(yè)必備的技能素質(zhì)與心理素質(zhì)，失業(yè)現(xiàn)象將普遍存在。企業(yè)和社會(huì)也難以保證下崗職工安置的資金需求，下崗職工的基本生活保障將存在巨大壓力和困難。

1.勞動(dòng)關(guān)系解除和建立問(wèn)題

去產(chǎn)能過(guò)程中被安置的煤炭行業(yè)職工會(huì)遭遇“斷舊關(guān)系難”和“建新關(guān)系難”的雙重困境。

前者主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是轉(zhuǎn)崗安置職工因擔(dān)憂企業(yè)無(wú)力償還和結(jié)清拖欠工資等職工應(yīng)得權(quán)益和利益，而不愿與企業(yè)輕易斷關(guān)系；二是轉(zhuǎn)崗安置職工對(duì)再就業(yè)艱難和未來(lái)生活困難等問(wèn)題的擔(dān)憂，而不愿與企業(yè)輕易斷關(guān)系；三是由于就業(yè)政策規(guī)定的局限性與社會(huì)保障體制的改革，降低了對(duì)轉(zhuǎn)崗安置職工的社會(huì)保障水平，令其難以與煤炭企業(yè)解除舊的勞動(dòng)關(guān)系。

后者主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是煤炭企業(yè)職工因受到各種內(nèi)外在條件的局限，難以獲得再就業(yè)和建立新勞動(dòng)關(guān)系的機(jī)會(huì)；二是由于我國(guó)社會(huì)保障制度尚不完善，新舊企業(yè)對(duì)轉(zhuǎn)崗安置職工的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系續(xù)接程序存在問(wèn)題與漏洞，導(dǎo)致轉(zhuǎn)崗安置職工難以與新企業(yè)建立新的勞動(dòng)關(guān)系。

2.社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題

去產(chǎn)能過(guò)程中被安置的煤炭行業(yè)職工會(huì)面臨社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難被補(bǔ)償和持續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)能力差的雙重難題。

前者主要表現(xiàn)為煤炭企業(yè)因經(jīng)營(yíng)效益差或政策原因，而無(wú)法有效補(bǔ)償轉(zhuǎn)崗安置職工應(yīng)得的醫(yī)療或養(yǎng)老保險(xiǎn)。

后者主要表現(xiàn)為轉(zhuǎn)崗安置職工因再就業(yè)困難或新就業(yè)崗位收入低，而無(wú)法參加社會(huì)保險(xiǎn)或經(jīng)常中斷繳納保費(fèi)。

3.技能素質(zhì)問(wèn)題

一方面，由于煤炭企業(yè)普遍分布于遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)地區(qū)或是以煤炭為主的資源依賴型城市，生產(chǎn)和生活資源及水平與主流城市相距甚遠(yuǎn)，所以煤炭企業(yè)招工以農(nóng)民工為主，企業(yè)職工的教育水平、知識(shí)積累、認(rèn)知資源和心理素質(zhì)以及創(chuàng)造性技能都普遍較低。

另一方面，煤炭企業(yè)生產(chǎn)流程與工藝有別于常規(guī)行業(yè)，導(dǎo)致煤炭企業(yè)職工的專業(yè)領(lǐng)域技能具有很強(qiáng)的專用性和單一性。因此，煤炭企業(yè)職工再就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較少。并且，即使煤炭企業(yè)職工獲得再就業(yè)機(jī)會(huì)，也通常是收入較低的簡(jiǎn)單重復(fù)勞動(dòng)，這讓職工再就業(yè)欲望與信念被削弱，對(duì)原屬企業(yè)的黏性難以降低，從而影響煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中職工安置工作的順利進(jìn)行。

4.再就業(yè)體系和就業(yè)環(huán)境問(wèn)題

由于國(guó)家政策、煤炭企業(yè)以及職工個(gè)人多方面的原因，煤炭企業(yè)職工的再就業(yè)路途遙遠(yuǎn)且艱難。

一是現(xiàn)有再就業(yè)體系（包括再就業(yè)政策、稅收優(yōu)惠政策、再就業(yè)培訓(xùn)以及勞動(dòng)力市場(chǎng)服務(wù)等）難以滿足煤炭企業(yè)職工的需要，而且煤炭企業(yè)傳統(tǒng)的優(yōu)先內(nèi)部安置方式在去產(chǎn)能過(guò)程中難以為繼，這也在一定程度上減少了煤炭企業(yè)職工安置工作的路徑。

二是由于煤炭行業(yè)惡劣的生產(chǎn)環(huán)境致使職工身體損耗嚴(yán)重、職業(yè)病高發(fā)，采掘一線的職工普遍體能素質(zhì)較弱，再加上多方面原因?qū)е碌妮^弱技能素質(zhì)，煤炭企業(yè)職工在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力水平一直處于較為劣勢(shì)的境地。

三是煤炭企業(yè)的地域分布和煤炭企業(yè)職工相對(duì)狹窄的社會(huì)化互動(dòng)通道以及狹隘的地盤(pán)意識(shí)，導(dǎo)致轉(zhuǎn)崗安置職工難以獲得充足的就業(yè)信息與就業(yè)機(jī)會(huì)。

5.情感與心理的失衡問(wèn)題

除了上述主要問(wèn)題以外，受煤炭行業(yè)去產(chǎn)能影響的職工在轉(zhuǎn)崗安置中還要面臨心理安全、安置程序公平性、安置崗位滿意度等其他問(wèn)題。

首先，受影響職工的心理安全會(huì)受到劇烈沖擊。煤炭行業(yè)作為一個(gè)勞動(dòng)密集型行業(yè)，基層職工占企業(yè)職工總數(shù)的比例較大，這些職工的文化水平較低，就業(yè)觀念較為落后，多年穩(wěn)定的工作環(huán)境已經(jīng)使他們安于現(xiàn)狀，拿著“鐵飯碗”，無(wú)論干好干壞，不會(huì)擔(dān)心失業(yè)。然而，此次煤炭行業(yè)為緩解產(chǎn)能過(guò)剩而實(shí)施職工分流安置工作，將對(duì)基層職工的心理安全產(chǎn)生極大沖擊，通常表現(xiàn)為緊張焦慮、心不在焉、工作效率低下等多種形式，嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)崗安置職工的再就業(yè)。

其次，受影響職工的公平感將會(huì)受到侵蝕。中國(guó)社會(huì)是“人情”社會(huì)，任人唯親、以權(quán)謀私的現(xiàn)象仍然存在，這將讓缺乏背景關(guān)系的煤炭企業(yè)職工在轉(zhuǎn)崗安置中處于劣勢(shì)地位。如何堅(jiān)持和落實(shí)公平、公正、公開(kāi)的轉(zhuǎn)崗制度與安置程序，打破人情關(guān)系、面子氛圍和差序氛圍的阻礙，將是煤炭企業(yè)安置工作需要正視的問(wèn)題。

再次，受影響職工的心理預(yù)期難以達(dá)成。煤炭行業(yè)的優(yōu)秀人才可能因?yàn)樵趯?duì)煤炭企業(yè)內(nèi)部再分流崗位的職責(zé)、待遇或工作環(huán)境等的效價(jià)評(píng)估中，認(rèn)為該職位難以滿足自己原有預(yù)期，導(dǎo)致他們對(duì)安置崗位的滿意水平較低，從而主動(dòng)離職，致使部分層級(jí)出現(xiàn)管理和技術(shù)真空，引起煤炭行業(yè)的人才流失現(xiàn)象。

最后，受影響職工對(duì)原屬企業(yè)的情感承諾與心理契約受到破壞。多年穩(wěn)定工作讓煤炭企業(yè)職工與企業(yè)建立起牢固的情感承諾與心理契約，而被分流轉(zhuǎn)崗的職工會(huì)難以接受現(xiàn)實(shí)并質(zhì)疑自身利益是否受損，這將令職工對(duì)企業(yè)的義務(wù)感和責(zé)任感降至冰點(diǎn)，更容易與企業(yè)產(chǎn)生勞動(dòng)關(guān)系糾紛。并且，這種情感認(rèn)知還將通過(guò)差序性的社會(huì)化互動(dòng)“傳染”依然留在煤炭企業(yè)內(nèi)的職工，導(dǎo)致這部分職工與企業(yè)的情感承諾與心理契約受到干擾，造成企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與管理的不穩(wěn)定，從而為煤炭企業(yè)的健康發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。

第三節(jié) 煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置PEST環(huán)境分析

隨著煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩進(jìn)程的推進(jìn)，部分轉(zhuǎn)崗安置職工的不滿情緒和逆反心理會(huì)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，不僅會(huì)對(duì)煤炭行業(yè)“去產(chǎn)能”造成阻礙，也會(huì)引發(fā)新的社會(huì)矛盾，直接影響社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定，成為政府與企業(yè)需要面對(duì)的棘手難題。以下從政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和技術(shù)環(huán)境四個(gè)方面分析影響職工就業(yè)安置的主要因素。

一 政策環(huán)境分析

21世紀(jì)以來(lái)，由于各種原因，煤炭產(chǎn)能過(guò)剩由隱性到顯性，逐漸嚴(yán)重，并成為目前煤炭企業(yè)走出困境的主要制約因素。對(duì)此，黨和政府采取了一系列化解產(chǎn)能過(guò)剩的政策措施，并取得一定成效。隨著煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩工作的推進(jìn)，職工安置問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)，因此，從2016年2月開(kāi)始，黨和政府進(jìn)一步提出一系列職工安置政策措施。

1.中央政府就業(yè)與職工安置政策

國(guó)務(wù)院于2016年2月5日下發(fā)的《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》，對(duì)如何做好職工安置工作做出了詳細(xì)安排。該意見(jiàn)提出“挖掘企業(yè)內(nèi)部潛力”，“對(duì)符合條件的職工實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)”，“依法依規(guī)解除、終止勞動(dòng)合同”和“做好再就業(yè)幫扶”四項(xiàng)措施。

2016年4月17日，人社部、國(guó)家發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、民政部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、中華全國(guó)總工會(huì)七部門印發(fā)了《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》，要求各地做好化解過(guò)剩產(chǎn)能、實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展中的職工安置工作。

2016年5月18日，財(cái)政部公布《工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》。該辦法明確，中央財(cái)政將設(shè)立規(guī)模為1000億元的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，對(duì)地方和中央企業(yè)化解鋼鐵、煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能工作給予獎(jiǎng)補(bǔ)。

2.各省份政府就業(yè)與職工安置政策

為貫徹落實(shí)人力資源和社會(huì)保障部等七部門《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》（人社部發(fā)〔2016〕32號(hào)），各級(jí)地方政府紛紛出臺(tái)與本地區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)的煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策。具有代表性的省份職工安置政策梳理如表8-2所示。

表8-2 代表性省份就業(yè)與職工安置政策

中央和各級(jí)政府關(guān)于指導(dǎo)人員分流安置工作的文件和資金獎(jiǎng)補(bǔ)支持政策的陸續(xù)出臺(tái)，足以說(shuō)明煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置工作對(duì)于目前煤炭企業(yè)脫困的重要性和緊迫性。同時(shí)，也為我國(guó)煤炭行業(yè)職工轉(zhuǎn)崗安置工作指明了思路和方向，并提供了方案制定的政策依據(jù)。中央目標(biāo)層與省級(jí)執(zhí)行層兩者相對(duì)清晰地銜接，也為安置工作中的資金問(wèn)題提供了一定支持。

3.當(dāng)前政策環(huán)境對(duì)就業(yè)與職工安置的制約

（1）職工安置政策有待完善

在職工安置政策落實(shí)的過(guò)程中，由于申請(qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗補(bǔ)貼的資格條件比較嚴(yán)格，門檻較高，一些去產(chǎn)能煤炭企業(yè)難以得到基金支持。如有的企業(yè)已經(jīng)連續(xù)幾年經(jīng)營(yíng)虧損，無(wú)力繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，因而不符合享受援企穩(wěn)崗條件中“上年正常繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”的規(guī)定。還有大量煤炭企業(yè)需要轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，亟須鼓勵(lì)和扶持，現(xiàn)有的援企穩(wěn)崗政策難以滿足企業(yè)需求。因此，如何建立行之有效的職工安置機(jī)制是值得政府和煤炭行業(yè)深思的問(wèn)題。

（2）資產(chǎn)債務(wù)政策亟待可操作化

國(guó)家和各省份地方政府目前尚未出臺(tái)具體的、可操作性的資產(chǎn)債務(wù)處置細(xì)則，很大程度上制約了去產(chǎn)能和職工安置工作的有序推進(jìn)。同時(shí)，在部分煤炭企業(yè)統(tǒng)借統(tǒng)還融資模式下，由于退出礦井資產(chǎn)形態(tài)的特殊性，加上其債務(wù)絕大部分為內(nèi)部債務(wù)，在沒(méi)有資本注入和其他政策支持的情況下，將導(dǎo)致執(zhí)行兼并重組礦井行政指令的主體——煤炭企業(yè)財(cái)務(wù)狀況惡化，不利于國(guó)企改革推進(jìn)和落后產(chǎn)能穩(wěn)步退出；一些礦井債務(wù)（外部債務(wù)及民營(yíng)股東債務(wù)）和工農(nóng)關(guān)系遺留問(wèn)題比較復(fù)雜，尚未完全處理到位；加之金融機(jī)構(gòu)總行/總部，基本上均對(duì)煤炭行業(yè)企業(yè)采取不新增、控存量的授信策略，造成企業(yè)存續(xù)表內(nèi)貸款雖可盡力維持，但新增授信普遍困難、新發(fā)債券無(wú)人認(rèn)購(gòu)的局面，導(dǎo)致債務(wù)處置難度加大。

（3）培訓(xùn)政策需要改進(jìn)

盡管我國(guó)政府對(duì)提升轉(zhuǎn)崗職工基本技能素質(zhì)已經(jīng)有了深刻認(rèn)識(shí)，但是，我國(guó)現(xiàn)行的職工轉(zhuǎn)崗安置培訓(xùn)制度依然存在著較大的缺陷與不足。如當(dāng)前，去產(chǎn)能專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的使用較為分散，仍以填補(bǔ)歷史欠賬和支付職工工資為主，政府支持煤炭企業(yè)職工安置缺乏有效的政策執(zhí)行平臺(tái)，支持政策傳遞距離長(zhǎng)、“最后一公里”問(wèn)題仍較為突出；有關(guān)法律規(guī)定不夠系統(tǒng)和具體，缺乏專門性的立法；管理機(jī)制不明確，管理制度不健全；培訓(xùn)方式簡(jiǎn)單、層次較低，機(jī)構(gòu)單一；專業(yè)設(shè)置不符合市場(chǎng)需求，培訓(xùn)與轉(zhuǎn)崗安置職工就業(yè)創(chuàng)業(yè)相脫離；等等。

（4）社會(huì)保障政策需要加強(qiáng)

隨著目前煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中就業(yè)與職工安置工作的推進(jìn)，社會(huì)保障政策逐漸凸顯出若干需要進(jìn)一步加強(qiáng)的地方。一是社會(huì)保險(xiǎn)支出范圍過(guò)窄，抑制了其應(yīng)有功能發(fā)揮；二是失業(yè)保險(xiǎn)基金穩(wěn)崗補(bǔ)貼門檻過(guò)高，去產(chǎn)能企業(yè)難享實(shí)惠；三是失業(yè)保險(xiǎn)未充分發(fā)揮支持困難企業(yè)開(kāi)展職工培訓(xùn)的作用；四是失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低，難以發(fā)揮更大效能。

二 經(jīng)濟(jì)環(huán)境分析

1.煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

2016年以來(lái)，為了減少無(wú)效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，國(guó)家積極推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步加大了煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展工作力度。煤炭去產(chǎn)能工作取得成效，市場(chǎng)供需嚴(yán)重失衡局面有所改善，但煤炭需求總量不足、產(chǎn)能過(guò)剩的矛盾依然存在，企業(yè)資金緊張、經(jīng)營(yíng)困難等問(wèn)題依然突出。

隨著煤炭行業(yè)去產(chǎn)能的持續(xù)推進(jìn)以及煤炭企業(yè)由勞動(dòng)密集型向資金技術(shù)密集型的轉(zhuǎn)型，煤炭行業(yè)在化解產(chǎn)能過(guò)剩的同時(shí)，煤炭企業(yè)富余人員必然增加，從而面臨職工分流安置和轉(zhuǎn)產(chǎn)再就業(yè)的矛盾，人員安置成本高、安置過(guò)程復(fù)雜漫長(zhǎng)是煤炭企業(yè)亟待解決的問(wèn)題。

2.當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)就業(yè)與職工安置的制約

（1）煤炭企業(yè)安置資金匱乏

職工安置資金匱乏主要因?yàn)椋环矫妫?012年以來(lái)，在煤炭?jī)r(jià)格大幅下降的情況下，煤炭行業(yè)成本費(fèi)用仍然上升較快，導(dǎo)致利潤(rùn)明顯下滑，虧損企業(yè)大幅上升；另一方面，由于貨款回收困難加劇、承兌比例不斷增加等原因，企業(yè)資金鏈明顯緊張，給煤炭企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)造成了較大困難。職工安置資金匱乏會(huì)進(jìn)一步引起轉(zhuǎn)崗安置職工對(duì)企業(yè)的信任感和認(rèn)同感降低，從而造成職工安置工作的困難。

（2）煤炭企業(yè)崗位缺乏

煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的形勢(shì)將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，煤炭企業(yè)短時(shí)間內(nèi)難以脫離資金緊張、經(jīng)營(yíng)困難的困境，原有的戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)計(jì)劃必將被打破，企業(yè)崗位亦呈現(xiàn)缺乏狀態(tài)。企業(yè)崗位缺乏是造成煤炭企業(yè)人力資源過(guò)剩和職工轉(zhuǎn)崗安置難的重要原因之一。同時(shí)，由于企業(yè)對(duì)于未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)的判斷和戰(zhàn)略規(guī)劃難以確定，很多煤炭企業(yè)的職工安置計(jì)劃尚不完善。加之，兼并重組礦井人員流動(dòng)性大、管理不規(guī)范等問(wèn)題，從而導(dǎo)致分流安置任務(wù)量大與內(nèi)部安置空間小、調(diào)劑崗位多與適崗人員少、安置費(fèi)用高與資金籌措能力低等矛盾突出，僅靠企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)、轉(zhuǎn)崗分流等措施難以完全消化。

三 社會(huì)環(huán)境分析

1.煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置的社會(huì)環(huán)境

長(zhǎng)期以來(lái)，煤炭行業(yè)由于科技含量、機(jī)械化程度較低、用人多、生產(chǎn)效率不高、易發(fā)生安全事故等原因，在社會(huì)公眾心中形成了苦、臟、累、險(xiǎn)的形象。這一方面造成煤炭企業(yè)職工社會(huì)地位普遍不高，另一方面也容易引起煤炭企業(yè)職工的職業(yè)源性自卑心理。

同時(shí)，由于煤炭企業(yè)普遍分布于遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)地區(qū)或者以煤炭為主的資源依賴型城市，生產(chǎn)和生活資源及水平與主流城市相距甚遠(yuǎn)，所以煤炭企業(yè)職工社會(huì)網(wǎng)絡(luò)狹窄，但社交關(guān)系強(qiáng)度高。在走訪調(diào)研中，課題組發(fā)現(xiàn)很多職工存在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)狹窄的問(wèn)題，朋友圈子基本限定于工作單位和居住地的狹小范圍，但是與親朋同事的社交關(guān)系強(qiáng)度極高。如果職工存在對(duì)安置工作的逆反心理，極易通過(guò)狹窄的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)快速傳遞，并形成大范圍的群體性事件，甚至引起留任職工對(duì)工作任務(wù)的抗拒心理，降低企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益。

此外，煤炭行業(yè)作為歷史悠久的傳統(tǒng)型工業(yè)部門，受中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)文化影響極為深刻。官本位、儒家思想、中庸思想、面子文化等代表性傳統(tǒng)文化對(duì)煤炭企業(yè)組織文化和職工思想影響甚深，這會(huì)對(duì)煤炭企業(yè)的職工安置工作以及職工的轉(zhuǎn)崗就業(yè)產(chǎn)生一定的消極作用。

2.當(dāng)前社會(huì)環(huán)境對(duì)就業(yè)與職工安置的制約

（1）煤炭企業(yè)職工的社會(huì)溝通存在缺陷

由于生活環(huán)境相對(duì)封閉、社會(huì)形象較差和代際流動(dòng)性差等原因，煤炭企業(yè)下崗職工的社會(huì)資本非常單一和匱乏，他們的絕大部分朋友在礦區(qū)，無(wú)效單一的社會(huì)化互動(dòng)對(duì)他們的就業(yè)、技能提升、觀念轉(zhuǎn)變、就業(yè)信息搜集都產(chǎn)生了不利的影響。而且部分煤炭企業(yè)缺乏對(duì)轉(zhuǎn)崗安置職工的有效思想工作和心理干預(yù)，無(wú)效的信任和情感機(jī)制會(huì)造成轉(zhuǎn)崗安置職工缺乏信任、自暴自棄、怨天尤人、退縮、逆反等情感和心理問(wèn)題，甚至?xí)诎仓霉ぷ髦幸l(fā)沖突。

（2）職工安置工作的公平性難以保證

煤炭行業(yè)作為傳統(tǒng)能源行業(yè)，企業(yè)文化與管理理念深受中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)文化的影響，尤為體現(xiàn)在企業(yè)的組織官僚化和職工的服從價(jià)值觀上，因此，企業(yè)職工轉(zhuǎn)崗安置程序的公平性難以保證，容易造成企業(yè)與職工的認(rèn)知差距及職工對(duì)組織共同體認(rèn)同的缺失，從而為職工的就業(yè)安置造成阻礙，引發(fā)勞動(dòng)關(guān)系糾紛，甚至引起煤炭企業(yè)的人才流失。職工的就業(yè)與安置過(guò)程具備形式正當(dāng)性、互動(dòng)建設(shè)性以及結(jié)果合理性，對(duì)提升職工的公平感知和再就業(yè)信心十分有益。煤炭企業(yè)在設(shè)計(jì)化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中的就業(yè)與職工安置系統(tǒng)時(shí)，必須在這三個(gè)方面統(tǒng)籌兼顧，不可偏廢。如圖8-11所示，在煤炭企業(yè)的職工就業(yè)與安置系統(tǒng)存在六個(gè)公平接觸點(diǎn)，企業(yè)只有在這六個(gè)點(diǎn)上都做到公平、公正和公開(kāi)，才能有效推動(dòng)職工的分流安置進(jìn)程。

圖8-11 公平性職工就業(yè)與安置系統(tǒng)

四 技術(shù)環(huán)境分析

1.煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置的技術(shù)環(huán)境

隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，現(xiàn)代化的新理念、新工藝和新技術(shù)不斷滲透到煤炭科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，有力地促進(jìn)了煤炭科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展。2016年以來(lái)，我國(guó)煤炭行業(yè)科技創(chuàng)新能力顯著提升，重大科技工程示范取得新進(jìn)展，知識(shí)產(chǎn)權(quán)和標(biāo)準(zhǔn)化工作扎實(shí)推進(jìn)。在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，煤炭科技創(chuàng)新將繼續(xù)以煤炭安全高效綠色智能化開(kāi)采和清潔高效低碳集約化利用為主攻方向，提升行業(yè)自主創(chuàng)新能力，推進(jìn)重大科技示范工程建設(shè)，應(yīng)用推廣先進(jìn)適用技術(shù)，推進(jìn)行業(yè)兩化深度融合，促進(jìn)煤炭生產(chǎn)利用向機(jī)械化、信息化、智能化和綠色低碳方向發(fā)展，推動(dòng)行業(yè)發(fā)展由資源、要素投入驅(qū)動(dòng)型向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變。

但是，由于煤炭行業(yè)職工的學(xué)歷與技能素質(zhì)普遍較低，所以，除了煤炭行業(yè)因去產(chǎn)能令職工總量性失業(yè)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整令職工結(jié)構(gòu)性失業(yè)以外，煤炭行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步也會(huì)造成煤炭企業(yè)職工的技術(shù)性失業(yè)。同時(shí)，因?yàn)槲覈?guó)整體科技水平提高速度較快，部分煤炭企業(yè)職工受限于技能的單一性和學(xué)習(xí)能力較弱，難以適應(yīng)雙創(chuàng)時(shí)代的勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

2.當(dāng)前技術(shù)環(huán)境對(duì)就業(yè)與職工安置的制約

（1）煤炭企業(yè)職工技能素質(zhì)難以適應(yīng)現(xiàn)代科技發(fā)展

進(jìn)入創(chuàng)新2.0時(shí)代的中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展日新月異，無(wú)論是煤炭行業(yè)還是其他行業(yè)都開(kāi)始走向智能開(kāi)采或智能制造的快車道。然而，煤炭行業(yè)職工的文化素質(zhì)與學(xué)歷普遍較低；煤炭行業(yè)的專業(yè)領(lǐng)域技能相對(duì)單一化，缺乏面對(duì)多元化復(fù)雜工作的知識(shí)儲(chǔ)備和技能基礎(chǔ)；煤炭企業(yè)大多地理位置偏僻，煤炭職工的見(jiàn)識(shí)受傳統(tǒng)煤炭企業(yè)文化、地域文化和社會(huì)化交互的限制，創(chuàng)新意識(shí)匱乏，認(rèn)知風(fēng)格、工作方式和發(fā)散思維能力等創(chuàng)造性技能局限于煤炭行業(yè)知識(shí)領(lǐng)域，缺失對(duì)新領(lǐng)域、新知識(shí)和新環(huán)境的探索精神；受文化素質(zhì)的局限，煤炭企業(yè)職工普遍缺乏有效的溝通能力，難以適應(yīng)新崗位的團(tuán)隊(duì)交互。所以，煤炭企業(yè)職工迫切需要從根本上提高技能素質(zhì)以及得到更好的就業(yè)環(huán)境。

（2）煤炭企業(yè)職工就業(yè)動(dòng)機(jī)易受負(fù)面影響

有研究表明，就業(yè)動(dòng)機(jī)是驅(qū)動(dòng)職工積極尋找就業(yè)機(jī)會(huì)的重要因素。受限于自身技能素質(zhì)與當(dāng)今科技進(jìn)步的差距，煤炭企業(yè)職工會(huì)對(duì)自身能力產(chǎn)生極度的不信任感，勝任需求和認(rèn)同需求受到破壞，挫敗感和沮喪感形成對(duì)再就業(yè)主動(dòng)性的強(qiáng)烈干擾。內(nèi)在心理需求的被破壞會(huì)導(dǎo)致煤炭企業(yè)職工的就業(yè)動(dòng)機(jī)被削弱，讓他們難以體會(huì)新工作的內(nèi)在樂(lè)趣，缺少對(duì)新崗位的內(nèi)在價(jià)值認(rèn)同，形成他們從事和適應(yīng)新工作的障礙。

此外，長(zhǎng)期以來(lái)，煤炭行業(yè)職工薪酬水平優(yōu)于全行業(yè)平均薪酬水平，這會(huì)讓煤炭企業(yè)職工對(duì)再就業(yè)崗位薪酬水平或安置費(fèi)用的期望較高，也從另一個(gè)側(cè)面令他們對(duì)當(dāng)前的煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置難以適從。

五 基于PEST煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置的綜合分析

2016年煤炭行業(yè)和鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能任務(wù)超額完成，共安置去產(chǎn)能職工72.6萬(wàn)人，表明我國(guó)《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》等職工安置政策已經(jīng)獲得巨大成效。

但是，根據(jù)PEST環(huán)境分析綜合來(lái)看，我國(guó)相關(guān)政策措施對(duì)煤炭行業(yè)職工安置尚面臨著諸多的問(wèn)題，提供完善的就業(yè)環(huán)境和妥善安置職工是化解過(guò)剩產(chǎn)能工作的關(guān)鍵，關(guān)系供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的順利實(shí)施，關(guān)系職工切身利益和改革發(fā)展穩(wěn)定大局。因此，應(yīng)合理安排、因地制宜、分類有序地穩(wěn)步推進(jìn)職工安置工作，維護(hù)好職工和企業(yè)雙方的合法權(quán)益，促進(jìn)失業(yè)人員平穩(wěn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)，兜牢民生底線，為推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

第四節(jié) 我國(guó)煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策回顧

一 我國(guó)煤礦關(guān)閉退出與職工安置的歷史進(jìn)程

一直以來(lái)黨和政府高度關(guān)注煤炭行業(yè)職工安置問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)煤炭行業(yè)經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的職工安置，黨和政府兩度出臺(tái)一系列煤礦關(guān)閉退出和職工安置政策措施，引導(dǎo)煤炭行業(yè)科學(xué)有序化解產(chǎn)能過(guò)剩，合理解決煤炭職工安置和出路問(wèn)題，保障人民生活質(zhì)量和社會(huì)安定。

1.上一輪煤礦關(guān)閉退出和職工安置政策回顧

1998年，中央管理的94戶國(guó)有重點(diǎn)煤炭企業(yè)共擁有煤礦593座。這些煤礦大都建成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，是我國(guó)煤炭生產(chǎn)供應(yīng)的主體，為保障國(guó)家能源安全、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。但經(jīng)過(guò)數(shù)十年的高強(qiáng)度開(kāi)采，部分煤礦陸續(xù)進(jìn)入衰老報(bào)廢期，產(chǎn)量大幅下降，企業(yè)嚴(yán)重虧損，礦區(qū)職工生活困難。

為推動(dòng)這批礦山有序退出，黨中央、國(guó)務(wù)院決定對(duì)部分資源枯竭、扭虧無(wú)望、高硫高灰的原國(guó)有重點(diǎn)煤礦實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)。2000年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好資源枯竭礦山關(guān)閉破產(chǎn)工作的通知》（中辦發(fā)〔2000〕11號(hào)），進(jìn)一步明確了政策性關(guān)閉破產(chǎn)的相關(guān)措施。截至2004年底，全國(guó)批復(fù)煤炭企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)項(xiàng)目213個(gè)（其中煤礦233座），涉及職工人數(shù)187萬(wàn)人（在職122萬(wàn)人，離退休65萬(wàn)人），資產(chǎn)483億元，負(fù)債520億元（其中銀行貸款本息余額220億元）。

2006年1月16日，全國(guó)企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作意見(jiàn)》，明確指出，國(guó)有企業(yè)實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)的期限為2005年至2008年，2008年后不再實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)。2007年6月，《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》正式實(shí)施；2008年，政策性破產(chǎn)制度到期，國(guó)家不再對(duì)國(guó)有煤炭企業(yè)新增政策性破產(chǎn)項(xiàng)目。

截至2008年，全國(guó)政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦共約260家，財(cái)政核定費(fèi)用額總計(jì)為757.16億元。通過(guò)中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)關(guān)閉破產(chǎn)煤礦的調(diào)研統(tǒng)計(jì)，截至2014年，由于財(cái)政補(bǔ)貼費(fèi)用不到位和存在預(yù)算資金缺口，多年來(lái)企業(yè)累計(jì)墊付資金總計(jì)300億元左右。

在上一輪煤礦關(guān)閉退出和職工安置過(guò)程中，國(guó)務(wù)院及各相關(guān)部委以《關(guān)于進(jìn)一步做好資源枯竭礦山關(guān)閉破產(chǎn)工作的通知》（中辦發(fā)〔2000〕11號(hào)）為基礎(chǔ)形成了一系列職工安置政策，如國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2000〕33號(hào)），財(cái)政部《資源枯竭礦山企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)費(fèi)用測(cè)算辦法》（財(cái)企〔2000〕631號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)中央財(cái)政補(bǔ)助資金管理的通知》（財(cái)企〔2001〕92號(hào)），中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》（中發(fā)〔2002〕12號(hào)），《關(guān)于國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法》（國(guó)經(jīng)貿(mào)企改〔2002〕859號(hào)），《關(guān)于國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的勞動(dòng)關(guān)系處理辦法》（勞社部發(fā)〔2003〕21號(hào)）等。

上一輪煤礦關(guān)閉退出過(guò)程中的職工安置政策主要有以下幾個(gè)方面：①煤礦職工執(zhí)行提前5年退休政策，特殊工種職工可提前10年退休，每提前退休一年，其基本養(yǎng)老金減發(fā)2%（不含個(gè)人賬戶養(yǎng)老金）；②明確對(duì)安置職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)保障；③關(guān)閉退出煤礦離退休人員移交地方管理，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)管理；④提出關(guān)閉退出煤礦歷史拖欠問(wèn)題的處理辦法；⑤明確煤炭企業(yè)改制分流范圍與形式以及勞動(dòng)關(guān)系處理辦法；⑥為國(guó)有煤炭企業(yè)加快實(shí)施主輔分離、輔業(yè)改制和富余人員分流安置指明方向；⑦明確中央財(cái)政撥付的破產(chǎn)補(bǔ)貼資金用于煤炭企業(yè)職工安置的具體辦法。

2.本輪煤礦關(guān)閉退出和職工安置政策回顧

2013年10月6日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在“總體要求”中用了三個(gè)“著力”，即“著力加強(qiáng)宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管”“著力發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用”“著力創(chuàng)新體制機(jī)制”，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，三個(gè)“著力”強(qiáng)調(diào)了加快轉(zhuǎn)變政府職能、充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾中的重要性。此意見(jiàn)除了適用于鋼鐵、水泥等行業(yè)外，同時(shí)指導(dǎo)其他產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的化解工作。

針對(duì)煤炭行業(yè)出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩、價(jià)格下跌、企業(yè)虧損等問(wèn)題，根據(jù)《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，2013年11月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的意見(jiàn)》，提出了“堅(jiān)決遏制煤炭產(chǎn)量無(wú)序增長(zhǎng)”“切實(shí)減輕煤炭企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”“加強(qiáng)煤炭進(jìn)出口環(huán)節(jié)管理”“提高煤炭企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平”“營(yíng)造煤炭企業(yè)良好發(fā)展環(huán)境”等五方面的措施。經(jīng)過(guò)一年多的改革，取得一定的成效。如取消了電煤價(jià)格雙軌制；煤炭資源稅由從量計(jì)征改革為從價(jià)計(jì)征，清費(fèi)立稅。支持企業(yè)加快分離辦社會(huì)職能，切實(shí)減輕煤企負(fù)擔(dān)；取消對(duì)煤企發(fā)展建設(shè)規(guī)劃和專項(xiàng)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃的審批；取消煤炭生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)許可證；調(diào)整煤炭進(jìn)出口關(guān)稅，按照不同煤種由零關(guān)稅提高到30%～60%。安全、衛(wèi)生、環(huán)保項(xiàng)目不合格的煤炭禁止進(jìn)口；出臺(tái)了《商品煤質(zhì)量暫行管理辦法》《關(guān)于調(diào)控煤炭產(chǎn)量?jī)?yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的指導(dǎo)意見(jiàn)》《工業(yè)領(lǐng)域煤炭清潔高效利用計(jì)劃》《關(guān)于煤炭工業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《煤炭清潔高效利用行動(dòng)計(jì)劃（2015—2020年）》等文件，引導(dǎo)煤炭產(chǎn)業(yè)向節(jié)能、清潔、安全的方向發(fā)展；鼓勵(lì)民間資本參與能源等重點(diǎn)項(xiàng)目，發(fā)展混合所有制，取消礦長(zhǎng)資格證；等等。

國(guó)務(wù)院于2016年2月5日下發(fā)的《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕7號(hào)），進(jìn)一步凸顯了轉(zhuǎn)變政府職能的決心與進(jìn)程。該意見(jiàn)將煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩的工作目標(biāo)定為“從2016年開(kāi)始，用3年至5年的時(shí)間，再退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右”。意見(jiàn)也對(duì)如何做好職工安置工作做出了詳細(xì)安排，提出“挖掘企業(yè)內(nèi)部潛力”，“對(duì)符合條件的職工實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)”，“依法依規(guī)解除、終止勞動(dòng)合同”和“做好再就業(yè)幫扶”四項(xiàng)措施。

2016年3月16日，十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議閉幕后，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在人民大會(huì)堂金色大廳答記者問(wèn)時(shí)表示，下一步要推進(jìn)去產(chǎn)能，必須做到產(chǎn)能要去，但大量職工的飯碗不能丟，而且爭(zhēng)取讓他們拿上新飯碗。所以，政府與企業(yè)要把職工安置作為化解過(guò)剩產(chǎn)能工作的重中之重，堅(jiān)持企業(yè)主體作用與社會(huì)保障相結(jié)合，細(xì)化措施方案，落實(shí)保障政策，維護(hù)職工合法權(quán)益。根據(jù)3月16日李克強(qiáng)代表國(guó)務(wù)院宣讀的《政府工作報(bào)告》，2016年要重點(diǎn)做好八個(gè)方面工作，其中，中央財(cái)政安排1000億元專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，重點(diǎn)用于職工分流安置。

在本輪煤礦關(guān)閉退出和職工安置過(guò)程中，國(guó)務(wù)院及各相關(guān)部委以《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕7號(hào)）為基礎(chǔ)形成了一系列職工安置政策。

2016年4月17日，人社部、國(guó)家發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、民政部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、中華全國(guó)總工會(huì)七部門印發(fā)了《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》，要求各地做好化解過(guò)剩產(chǎn)能、實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展中的職工安置工作，維護(hù)好職工和企業(yè)雙方的合法權(quán)益，促進(jìn)失業(yè)人員平穩(wěn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)。

2016年5月18日，財(cái)政部公布《工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》。辦法明確，中央財(cái)政將設(shè)立工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，對(duì)地方和中央企業(yè)化解鋼鐵、煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能工作給予獎(jiǎng)補(bǔ)，并鼓勵(lì)地方政府、企業(yè)和銀行及其他債權(quán)人綜合運(yùn)用兼并重組、債務(wù)重組和破產(chǎn)清算等方式，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清。

2017年3月21日，人社部、國(guó)家發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2017年化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能中職工安置工作的通知》，提出2017年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，職工安置工作任務(wù)依然繁重，各地相關(guān)部門要切實(shí)做好去產(chǎn)能中的職工安置工作。

二 兩輪煤礦關(guān)閉退出過(guò)程中的職工安置政策對(duì)比分析

通過(guò)上一節(jié)對(duì)兩輪煤礦關(guān)閉退出過(guò)程中的職工安置政策的回顧與梳理，課題組從政策目標(biāo)、政策側(cè)重點(diǎn)、解決方式和具體措施四個(gè)方面對(duì)上一輪和本輪職工安置政策進(jìn)行對(duì)比分析。

首先，從政策目標(biāo)來(lái)看。上一輪煤礦關(guān)閉退出過(guò)程中的職工安置政策，黨和國(guó)家的決策目標(biāo)是以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局為核心，為深化國(guó)企改革、推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)扭虧脫困創(chuàng)造條件，扶持原國(guó)有重點(diǎn)煤礦度過(guò)特別困難的發(fā)展時(shí)期。本輪煤礦關(guān)閉退出過(guò)程中的職工安置政策，黨和國(guó)家的決策目標(biāo)是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為核心，為煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)、淘汰落后產(chǎn)能、發(fā)展科學(xué)產(chǎn)能創(chuàng)造條件，推動(dòng)煤炭行業(yè)向集約、安全、高效、綠色的現(xiàn)代化工業(yè)體系跨越。

其次，從政策側(cè)重點(diǎn)來(lái)看。上一輪煤礦關(guān)閉退出突出照顧了年齡偏大的職工（提前退休政策），增加了職工自主選擇的余地，明確了可以利用關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的有效資產(chǎn)進(jìn)行安置，相應(yīng)提高了關(guān)閉破產(chǎn)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)關(guān)系職工切身利益的一些問(wèn)題，實(shí)事求是地提出了解決辦法。本輪煤礦關(guān)閉退出突出照顧了就業(yè)困難人員（“一對(duì)一”就業(yè)援助政策）和零就業(yè)家庭（零就業(yè)家庭動(dòng)態(tài)清零政策），倡導(dǎo)企業(yè)挖掘內(nèi)部潛力和以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，明確了企業(yè)主體、地方組織、依法依規(guī)的職工安置原則，加強(qiáng)了公益性崗位托底，對(duì)職工安置渠道、勞動(dòng)關(guān)系處理和社會(huì)保障銜接等問(wèn)題提出了解決辦法。

再次，從解決方式來(lái)看。上一輪煤礦關(guān)閉過(guò)程中的職工安置主要通過(guò)行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，職工分流安置主要依托企業(yè)兼并重組和提前退休兩種渠道。本輪煤礦關(guān)閉過(guò)程中更依賴于“政府引領(lǐng)，市場(chǎng)主導(dǎo)”的市場(chǎng)化手段解決職工安置問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)企業(yè)內(nèi)部挖潛、勞動(dòng)輸出和創(chuàng)業(yè)平臺(tái)建設(shè)等。

最后，從具體措施來(lái)看。上一輪煤礦關(guān)閉過(guò)程中的職工安置解決了煤炭行業(yè)職工提前退休問(wèn)題和煤炭企業(yè)歷史拖欠問(wèn)題；本輪煤礦關(guān)閉過(guò)程中的職工安置更加關(guān)注職工安置渠道和勞動(dòng)關(guān)系的處理。

自人社部、國(guó)家發(fā)改委等七部門于2016年4月17日印發(fā)《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》以來(lái)，去產(chǎn)能過(guò)程中的職工安置難度超出了各級(jí)政府、行業(yè)協(xié)會(huì)與煤炭企業(yè)的預(yù)期，安置費(fèi)用、安置渠道和社保接續(xù)等問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著煤炭行業(yè)。在此背景下，我們需要通過(guò)分析和評(píng)價(jià)當(dāng)前煤炭行業(yè)職工安置政策的效應(yīng)，才能明確現(xiàn)有不足，完善職工安置政策體系，提升職工安置政策的實(shí)際效用。

第五節(jié) 國(guó)內(nèi)外煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策對(duì)比分析

一 國(guó)外煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置的主要做法

國(guó)外很多國(guó)家在煤礦退出過(guò)程中的職工安置方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，如法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本等，既實(shí)現(xiàn)了企業(yè)的有序退出，也保障了被安置人員的相關(guān)權(quán)益，對(duì)我國(guó)煤炭行業(yè)解決受化解產(chǎn)能影響的職工安置問(wèn)題有著重要的借鑒意義。

1.法國(guó)煤礦退出的主要做法

法國(guó)煤礦關(guān)閉的主要原因是開(kāi)采成本高、虧損大。以洛林地區(qū)煤炭公司為例，生產(chǎn)每噸煤成本高達(dá)858法郎，售價(jià)只有273法郎，每噸煤虧損近600法郎。法國(guó)煤礦是國(guó)有企業(yè)，煤礦企業(yè)虧損全部由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府每年要給煤礦補(bǔ)貼60億法郎。法國(guó)政府認(rèn)為開(kāi)采本國(guó)煤炭不如進(jìn)口煤，因此下決心關(guān)閉國(guó)內(nèi)煤礦。

自20世紀(jì)60年代開(kāi)始，國(guó)家為關(guān)閉煤礦多次為法國(guó)煤炭公司制定跨年度的《適應(yīng)計(jì)劃》。根據(jù)這一計(jì)劃，法國(guó)煤炭公司逐步降低煤炭采掘量，為最終關(guān)閉煤礦做準(zhǔn)備。1960年初，法國(guó)政府內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)了第一個(gè)跨年度的《適應(yīng)計(jì)劃》。1994年有關(guān)各方簽署《煤炭公約》，原則上煤炭最終于2005年停產(chǎn)。自1994年開(kāi)始，法國(guó)煤炭公司實(shí)施《轉(zhuǎn)型計(jì)劃》，在逐步減少煤炭采掘的同時(shí)，將公司的業(yè)務(wù)重點(diǎn)向供電和工程設(shè)計(jì)等方面轉(zhuǎn)型。2004年4月23日，法國(guó)境內(nèi)煤礦全部關(guān)閉，該國(guó)徹底告別采煤業(yè)。

法國(guó)關(guān)閉煤礦的主要政策措施如下。①制定一個(gè)穩(wěn)妥、長(zhǎng)期實(shí)施的煤礦關(guān)閉規(guī)劃。規(guī)劃確定從1985年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)20年的時(shí)間，到2005年法國(guó)煤礦全部關(guān)閉。②制定了逐步分流現(xiàn)有煤礦職工的措施。③政府對(duì)煤礦關(guān)閉的經(jīng)濟(jì)支持。政府對(duì)煤炭工業(yè)平均年補(bǔ)貼60億法郎。其中約40億法郎給法國(guó)煤礦工人退休協(xié)會(huì)用于勞保人員開(kāi)支。20億法郎給煤礦公司，主要用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼和安置職工補(bǔ)貼。另外，歐盟對(duì)煤炭工業(yè)非常支持，法國(guó)煤礦工人安置所需的費(fèi)用有50%來(lái)自歐盟的支持。

其中人員分流的主要措施如下。

①鼓勵(lì)提前退休。法國(guó)規(guī)定煤礦井下工人正常退休年齡為55歲，地面工人60歲，退休后給予原工資65%的退休金。1996年后，法國(guó)先后兩次調(diào)整煤礦工人退休年齡，第一次調(diào)整為井下工人50歲（工齡30年），地面工人55歲；第二次調(diào)整為井下工人45歲（工齡25年），地面工人50歲。提前退休人員的退休金為原工資的85%，其中，2/3由社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支付，1/3由企業(yè)支付，到規(guī)定退休年齡后轉(zhuǎn)為全部由社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支付。

②成立就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)再培訓(xùn)部門。配備咨詢專家，為職工解答問(wèn)題。

③采取各種優(yōu)惠政策，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)年輕煤礦職工自謀職業(yè)。根據(jù)職工不同年齡，對(duì)開(kāi)辦公司給予一定的啟動(dòng)資金支持。

④鼓勵(lì)其他行業(yè)接收煤礦年輕職工。政府特別要求法國(guó)電力公司必須接收部分煤礦職工。其他行業(yè)每接收1個(gè)煤礦職工給予3萬(wàn)法郎獎(jiǎng)勵(lì)。

⑤煤礦計(jì)劃關(guān)閉前兩年就要制定出職工安置計(jì)劃。

2.德國(guó)煤礦退出的主要做法

萊茵—魯爾區(qū)是德國(guó)的主要產(chǎn)煤區(qū)，在20世紀(jì)60年代面臨結(jié)構(gòu)危機(jī)，硬煤及鋼產(chǎn)量不振，重型機(jī)械銷路呆滯，工業(yè)結(jié)構(gòu)老化，煤礦工人及人口外移，因此根據(jù)市場(chǎng)需求和經(jīng)濟(jì)效益情況進(jìn)行了大量的煤礦關(guān)閉。20世紀(jì)50年代德國(guó)硬煤產(chǎn)量最高時(shí)達(dá)1.4億噸，到90年代只有4000多萬(wàn)噸，煤礦職工人數(shù)也從60萬(wàn)減少到7萬(wàn)。

德國(guó)煤礦關(guān)閉采取的措施和政策如下。①制定煤礦關(guān)閉專項(xiàng)法規(guī)，發(fā)布了《煤礦調(diào)整法案》《魯爾區(qū)域整治規(guī)劃》等。②在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定煤礦關(guān)閉和結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃。③重視關(guān)閉煤礦的善后處理以及各種資源的利用。④重視關(guān)閉煤礦的職工安置，對(duì)職工進(jìn)行安置并補(bǔ)貼礦工養(yǎng)老金。⑤政府對(duì)關(guān)閉煤礦給予大力支持。⑥礦區(qū)工業(yè)實(shí)行綜合發(fā)展。德國(guó)是最早搞煤電聯(lián)營(yíng)、煤化聯(lián)營(yíng)的國(guó)家，魯爾、薩爾礦區(qū)均從煤炭起家，逐漸發(fā)展成為以煤礦為中心的綜合性工業(yè)基地。⑦組建多種經(jīng)營(yíng)公司，更多地安置關(guān)閉煤礦職工。

3.英國(guó)煤礦退出的主要做法

英國(guó)在二戰(zhàn)后煤礦都收歸國(guó)有，20世紀(jì)80年代以來(lái)，英國(guó)煤炭工業(yè)虧損嚴(yán)重，要靠政府補(bǔ)貼。1989年政府補(bǔ)貼高達(dá)73.94億美元，平均每噸煤補(bǔ)貼75美元。由于煤礦虧損嚴(yán)重、需要政府高額補(bǔ)貼，以及國(guó)內(nèi)煤炭需求量降低等原因，英國(guó)政府決定對(duì)煤炭工業(yè)實(shí)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)虧損嚴(yán)重、缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力的煤礦實(shí)行關(guān)閉。

英國(guó)煤礦關(guān)閉采取的措施和政策如下。

①發(fā)布《煤炭工業(yè)私有化法案》，將煤礦關(guān)閉和私有化結(jié)合進(jìn)行，即將有競(jìng)爭(zhēng)能力的國(guó)有煤礦賣給個(gè)人，到1995年已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)了私有化。

②鼓勵(lì)年齡大的職工提前退休。英國(guó)規(guī)定煤礦井下工人退休年齡由55歲提前到50歲。鼓勵(lì)提前退休主要考慮不需安排新的工作崗位，同時(shí)，對(duì)一些不想轉(zhuǎn)行、愿意享受提前退休政策又不到提前退休年齡的職工，關(guān)閉煤礦成立留守處，組織這部分職工從事煤礦關(guān)閉后的一些善后處理以及環(huán)境治理工作，直到退休。

③嚴(yán)格區(qū)別煤礦關(guān)閉和企業(yè)破產(chǎn)。煤礦關(guān)閉是行政行為，破產(chǎn)是法律行為，享受的政策不同。

④成立專門的機(jī)構(gòu)安置關(guān)閉煤礦職工。英國(guó)在關(guān)閉煤礦的同時(shí)，在1984年成立了職工安置機(jī)構(gòu)——煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)實(shí)施煤礦職工職業(yè)變更計(jì)劃，安置煤礦關(guān)閉后富余人員。公司的主要任務(wù)是，為煤礦富余人員找到盡可能理想的新職業(yè)，提供職業(yè)變更的技術(shù)培訓(xùn)，為煤礦職工職業(yè)變更提供貸款。

⑤政府在經(jīng)濟(jì)上給予支持。英國(guó)政府為因煤礦關(guān)閉失去工作的職工撥出?？?，按工齡每年900英鎊的標(biāo)準(zhǔn)付給國(guó)有煤礦職工安置費(fèi)。

⑥重視煤礦關(guān)閉的善后工作，成立國(guó)家關(guān)閉煤礦特別工作指導(dǎo)小組，由副首相負(fù)責(zé)。

4.日本煤礦退出的主要做法

20世紀(jì)60年代初期是二戰(zhàn)后日本煤炭工業(yè)發(fā)展的高峰期，此后逐漸走向衰退。日本煤炭資源條件差，大批煤礦被逐步關(guān)閉。1960～2002年，煤礦由622處減少到12處，產(chǎn)量由5261萬(wàn)噸減少到70萬(wàn)噸，職工人數(shù)由30.3萬(wàn)人減少到700多人。日本將礦井衰老報(bào)廢及有計(jì)劃的關(guān)閉統(tǒng)稱為閉山，把解決閉山所帶來(lái)的問(wèn)題當(dāng)作一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，從中央政府到地方各級(jí)政府以及煤炭企業(yè)都十分關(guān)注，采取了大量的措施，取得了較好的效果。

日本煤礦關(guān)閉采取的措施和政策如下。

①制定煤礦關(guān)閉專項(xiàng)法規(guī)，成立專門組織機(jī)構(gòu)，發(fā)布了《煤炭產(chǎn)業(yè)合理化臨時(shí)措施法》《煤炭離職人員臨時(shí)措施法》《產(chǎn)煤地區(qū)振興臨時(shí)措施法》等。

②重視關(guān)閉煤礦失業(yè)工人的安置，對(duì)失業(yè)煤炭工人實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)，培訓(xùn)后幫助其介紹再就業(yè)。失業(yè)工人在當(dāng)?shù)刂\求職業(yè)有困難，可以向勞動(dòng)大臣申報(bào)，由勞動(dòng)省制定計(jì)劃，在其他地區(qū)安排就業(yè)。實(shí)施緊急就業(yè)措施，在當(dāng)?shù)鼗蛲獾鼐蜆I(yè)均困難時(shí)，由國(guó)家和地方政府出資開(kāi)辦企業(yè)，安排就業(yè)。日本規(guī)定年滿55歲的煤礦工人正式發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)，但煤礦工人可在52歲時(shí)提前享受養(yǎng)老保險(xiǎn)。不夠養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的工人，在失業(yè)后一次性發(fā)給平均500萬(wàn)～800萬(wàn)日元的離職費(fèi)。設(shè)立雇傭獎(jiǎng)勵(lì)金，對(duì)雇用煤礦工人的企事業(yè)單位給予獎(jiǎng)勵(lì)。

③成立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)產(chǎn)煤地區(qū)的土地和環(huán)境治理，并采取優(yōu)惠政策在煤礦關(guān)閉地區(qū)招商，促進(jìn)礦區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二 職工安置政策體系的“五維度”模型構(gòu)建

根據(jù)前面章節(jié)對(duì)我國(guó)兩輪煤礦關(guān)閉退出過(guò)程中的職工安置政策以及國(guó)外煤炭行業(yè)職工安置政策的系統(tǒng)梳理和歸納總結(jié)，可以總結(jié)出我國(guó)煤炭行業(yè)職工安置的五個(gè)政策維度，這五個(gè)政策維度涵蓋了從政策制定到政策實(shí)施從而產(chǎn)生政策效應(yīng)的全過(guò)程，分別是：能力培育、安置環(huán)境、勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障和行政服務(wù)。各政策維度釋義如表8-3所示。

表8-3 職工安置政策維度及釋義

政策體系通常是由政策子系統(tǒng)、政策要素、關(guān)系鏈、流動(dòng)要素四大構(gòu)件組成。

首先，煤炭行業(yè)職工安置政策體系是一個(gè)相互聯(lián)系的有機(jī)整體，其內(nèi)部由若干復(fù)雜交織的子系統(tǒng)構(gòu)成。按照職工安置政策體系五個(gè)維度的思路，把職工安置政策系統(tǒng)劃分為五個(gè)政策子系統(tǒng)，分別是：能力培育政策、安置環(huán)境政策、勞動(dòng)關(guān)系政策、社會(huì)保障政策和行政服務(wù)政策五個(gè)子系統(tǒng)。

其次，政策要素是指每一個(gè)政策維度中包含的關(guān)鍵政策。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外的集群以及集群政策相關(guān)文獻(xiàn)的研究分析，可以發(fā)現(xiàn)如下方面。①能力培育政策主要通過(guò)轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提高企業(yè)職工再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力，激活職工再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)意識(shí)，促進(jìn)職工尋找到匹配個(gè)人能力的崗位。②安置環(huán)境政策主要通過(guò)完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)、內(nèi)部安置渠道、公益性托底渠道等方面政策方案，以推動(dòng)煤炭企業(yè)職工多元化安置渠道的開(kāi)拓；利用政府營(yíng)造的職工安置環(huán)境和就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，突破勞動(dòng)力市場(chǎng)的行業(yè)與地域壁壘，拓展人員安置的目標(biāo)勞動(dòng)力市場(chǎng)。③勞動(dòng)關(guān)系政策主要通過(guò)重視處理勞動(dòng)關(guān)系和勞動(dòng)爭(zhēng)議，維持企業(yè)與社會(huì)的和諧穩(wěn)定。④社會(huì)保障政策主要通過(guò)健全社會(huì)保險(xiǎn)基金和社會(huì)保險(xiǎn)管理體系，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)在去產(chǎn)能中安置職工的重要作用，發(fā)揮其保生活、防失業(yè)、促就業(yè)的基本功能，進(jìn)而保持就業(yè)形勢(shì)的總體穩(wěn)定，促進(jìn)去產(chǎn)能任務(wù)的順利完成。⑤行政服務(wù)政策通過(guò)完善政府和煤炭企業(yè)行政管理體系、提高政府和煤炭企業(yè)行政服務(wù)效率，保障職工安置政策的有效落地。由此總結(jié)歸納出政府在集群發(fā)展中普遍采取的一些政策措施：轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)、內(nèi)部安置渠道、公益性托底渠道、勞動(dòng)關(guān)系處理、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理、社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)保險(xiǎn)管理、行政服務(wù)質(zhì)量、行政服務(wù)效率。

因而，本研究將轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)作為能力培育政策維度的政策要素；將就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)、內(nèi)部安置渠道、公益性托底渠道作為安置環(huán)境政策維度的政策要素；將勞動(dòng)關(guān)系處理、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理作為勞動(dòng)關(guān)系政策維度的政策要素；將社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)保險(xiǎn)管理作為社會(huì)保障政策維度的政策要素；將行政服務(wù)質(zhì)量、行政服務(wù)效率作為行政服務(wù)政策維度的政策要素。

再次，關(guān)系鏈?zhǔn)侵赶到y(tǒng)層次結(jié)構(gòu)中政策要素間的交互關(guān)系，這種相互聯(lián)結(jié)的層次結(jié)構(gòu)表達(dá)著各個(gè)政策間的關(guān)系以及政策與整個(gè)政策系統(tǒng)間的聯(lián)系，正是政策要素間的交互作用才能促進(jìn)職工安置工作的有效落實(shí)。

最后，流動(dòng)要素主要包括資金、人力資源、信息資源等，五個(gè)政策子系統(tǒng)主要通過(guò)資金流、人力流、信息流對(duì)職工安置工作起作用，影響煤炭行業(yè)職工安置政策的政策效應(yīng)。這些流動(dòng)的要素不僅是完成職工安置工作所必需的投入，也是形成關(guān)系鏈的基本條件。

綜上提出我國(guó)煤炭行業(yè)職工安置政策體系“五維度模型”（見(jiàn)圖8-12）。

圖8-12 職工安置政策體系“五維度”模型

三 國(guó)內(nèi)外就業(yè)與職工安置政策對(duì)比分析與經(jīng)驗(yàn)借鑒

通過(guò)對(duì)國(guó)外職工安置政策的梳理分析，課題組總結(jié)出國(guó)外職工安置政策的主要特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)法德英日各國(guó)在能力培育、安置環(huán)境、勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障和行政服務(wù)這五個(gè)政策維度上，政策方向相同而細(xì)節(jié)措施有別。下面依然從這五個(gè)維度對(duì)國(guó)內(nèi)外職工安置政策進(jìn)行對(duì)比分析。

第一，關(guān)于能力培育維度。盡管我國(guó)在煤炭行業(yè)去產(chǎn)能過(guò)程中，和國(guó)外政府一樣強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)崗安置職工就業(yè)培訓(xùn)和能力發(fā)展的重要性，但是由于長(zhǎng)期以來(lái)就業(yè)培訓(xùn)方面體制機(jī)制的差異，國(guó)外的就業(yè)培訓(xùn)體系相對(duì)我國(guó)更為健全、有效。一方面，國(guó)外職業(yè)和技能培訓(xùn)一般由私人機(jī)構(gòu)提供或是由政府出資的公共培訓(xùn)，政府所制定的政策一般是提供信息服務(wù)、監(jiān)管，國(guó)外的職業(yè)和技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由來(lái)已久，常常和集群內(nèi)大型企業(yè)進(jìn)行密切合作，還與大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源交換；而我國(guó)的職業(yè)技能培訓(xùn)市場(chǎng)秩序混亂，甚至存在某些欺詐行為，政府對(duì)機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)證和監(jiān)管不足，技能培訓(xùn)效果較差。另一方面，國(guó)外制定的人才培訓(xùn)政策主要是針對(duì)那些結(jié)構(gòu)性失業(yè)的人員，而我國(guó)制定的政策不僅要針對(duì)結(jié)構(gòu)性失業(yè)的人員，還要針對(duì)總量性失業(yè)的人員。因此，我國(guó)人才培訓(xùn)相關(guān)的政策負(fù)擔(dān)沉重，表現(xiàn)為花費(fèi)了巨大的資源在低技能培訓(xùn)上，而國(guó)外對(duì)職業(yè)人員的培訓(xùn)側(cè)重于高技能培訓(xùn)上，相對(duì)來(lái)說(shuō)層次會(huì)高一些。

第二，關(guān)于安置環(huán)境維度。在多元化優(yōu)化就業(yè)環(huán)境和拓展職工就業(yè)渠道方面，我國(guó)職工安置政策顯著優(yōu)于國(guó)外。一方面，我國(guó)不僅推進(jìn)煤炭職工跨行業(yè)和跨地區(qū)再就業(yè)，而且提倡轉(zhuǎn)崗安置職工在企業(yè)內(nèi)部分流，并以公益性托底作為保障措施；另一方面，我國(guó)出臺(tái)系列政策加大對(duì)轉(zhuǎn)崗安置職工創(chuàng)業(yè)的扶持力度，把自主創(chuàng)業(yè)作為就業(yè)重要增長(zhǎng)點(diǎn)，堅(jiān)持創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、政策扶持、創(chuàng)業(yè)服務(wù)三位一體，建立激勵(lì)創(chuàng)業(yè)機(jī)制，推動(dòng)創(chuàng)業(yè)孵化，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)崗安置職工創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的倍增效應(yīng)。但是我國(guó)煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)崗安置職工創(chuàng)業(yè)體系在發(fā)展過(guò)程中，還存在運(yùn)行機(jī)制不合理、投資渠道缺乏、投資結(jié)構(gòu)不合理、整體創(chuàng)業(yè)環(huán)境不完善、過(guò)分依賴政府政策優(yōu)惠等缺陷，導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)支持政策發(fā)揮的效果還較弱。

第三，關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系維度。由于國(guó)外長(zhǎng)期重視勞動(dòng)關(guān)系建設(shè)，勞動(dòng)關(guān)系政策的制定和執(zhí)行通常都以獨(dú)立于政府和企業(yè)的工會(huì)為主導(dǎo)，勞動(dòng)關(guān)系相對(duì)和諧，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理難度相對(duì)較低，如美國(guó)建立產(chǎn)業(yè)和區(qū)域勞資委員會(huì)和勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián)聯(lián)合會(huì)（美國(guó)最大的工會(huì)組織）等機(jī)構(gòu)，借助多元力量處理勞動(dòng)關(guān)系事務(wù)，并通過(guò)員工持股計(jì)劃（ESOP）和員工援助計(jì)劃（EAP）等政策措施優(yōu)化企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系管理，形成穩(wěn)定且具有彈性的勞動(dòng)關(guān)系管理體系。相較而言，我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系政策制定以政府為主導(dǎo)，政策執(zhí)行以政府結(jié)合企業(yè)工會(huì)的方式，因此，我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系政策在職工參與方面還有一定缺陷，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理難度也相對(duì)較大。

第四，關(guān)于社會(huì)保障維度。外國(guó)和我國(guó)政府在這方面的政策都有涉及，社會(huì)保障政策通常貫穿于煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置工作的整個(gè)過(guò)程，我國(guó)各省份都在省政府的引導(dǎo)下積極實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)及相關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)保等保障政策。但是，比較而言，我國(guó)政府資金保障的持續(xù)性不足，政策制定中更多關(guān)心的是生活補(bǔ)貼、政策補(bǔ)助等的直接投入，而關(guān)于職工安置資金保障的過(guò)程管理和結(jié)果評(píng)估的政策相對(duì)較少。

第五，關(guān)于行政服務(wù)維度。我國(guó)在國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》以及人社部、國(guó)家發(fā)改委等七部委印發(fā)的《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》指導(dǎo)下，各省份紛紛出臺(tái)職工安置政策，制定職工安置計(jì)劃，并成立職工安置指導(dǎo)小組。值得注意的是，國(guó)外政府主要是起著指導(dǎo)規(guī)劃和支持促進(jìn)的作用，為企業(yè)與職工之間搭建一個(gè)平臺(tái)，具體的職工安置事項(xiàng)及活動(dòng)由雙方共同協(xié)商進(jìn)行；而我國(guó)政府干預(yù)較強(qiáng)，習(xí)慣于由政府來(lái)引導(dǎo)職工安置活動(dòng)，但政府本身對(duì)各方需求并不完全了解，有時(shí)會(huì)導(dǎo)致政策失靈。

根據(jù)以上分析，我國(guó)政府可以在以下幾方面做出努力。（1）政府創(chuàng)建煤炭行業(yè)去產(chǎn)能職工安置平臺(tái)，減少干預(yù)作用，加強(qiáng)指導(dǎo)作用，加強(qiáng)行業(yè)或區(qū)域之間的聯(lián)系，改善煤炭企業(yè)和轉(zhuǎn)崗安置職工關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)對(duì)煤炭行業(yè)職工的認(rèn)同，完善煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置工作。（2）加強(qiáng)資金保障的持續(xù)性，為轉(zhuǎn)崗安置職工制定包括完善社會(huì)保險(xiǎn)、技能培訓(xùn)支出等方面的政策，制定職工安置資金保障的過(guò)程管理和結(jié)果評(píng)估的政策，利用管理和評(píng)估機(jī)制促進(jìn)職工安置工作完成。（3）聯(lián)合高校等研究機(jī)構(gòu)為全國(guó)煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)崗安置職工再就業(yè)培訓(xùn)提供有利條件，規(guī)范現(xiàn)有培訓(xùn)市場(chǎng)，監(jiān)管培訓(xùn)質(zhì)量，支持和促進(jìn)培訓(xùn)服務(wù)，做到以用育才、以用聚才，積極為煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)崗安置職工實(shí)現(xiàn)價(jià)值提供機(jī)會(huì)和條件，不斷提升煤礦職工使用效能。（4）完善創(chuàng)業(yè)支持功能，構(gòu)建溝通研究者、煤礦職工創(chuàng)業(yè)者和金融家的平臺(tái)，通過(guò)創(chuàng)業(yè)相關(guān)支持政策，激勵(lì)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)崗安置職工創(chuàng)業(yè)，促使創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。（5）堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放與對(duì)內(nèi)開(kāi)放相結(jié)合，充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，鼓勵(lì)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)崗安置職工成立專業(yè)化隊(duì)伍，建立與國(guó)內(nèi)外煤炭企業(yè)的良好協(xié)作配套關(guān)系，延長(zhǎng)煤炭工業(yè)專業(yè)化服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬發(fā)展空間，利用專業(yè)技術(shù)形成專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢(shì)。

第六節(jié) 煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策效應(yīng)分析

在煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，推動(dòng)供給側(cè)人力資源改革、做好富余職工退出管理與安置工作不僅關(guān)系到煤炭行業(yè)的健康發(fā)展，更關(guān)系到我國(guó)的國(guó)計(jì)民生。課題組在研究現(xiàn)有政策和實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有一些行業(yè)內(nèi)外仍然關(guān)注的共性問(wèn)題，如：當(dāng)前的政策體系到底產(chǎn)生了什么效果，當(dāng)前的政策體系運(yùn)行情況如何，現(xiàn)有政策法規(guī)是否存在矛盾點(diǎn)，等等。因此，對(duì)職工安置政策的效應(yīng)分析意義非常重大。考慮到煤炭企業(yè)和煤炭資源型城市發(fā)展的生命周期性，課題組選取了成長(zhǎng)型產(chǎn)煤省陜西和山西、成熟型產(chǎn)煤省河南和安徽以及衰退型產(chǎn)煤省黑龍江等具有代表性的省份作為研究和調(diào)研的對(duì)象。本研究根據(jù)調(diào)研結(jié)果，從能力培育、安置環(huán)境、勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障和行政服務(wù)五個(gè)政策維度，具體分析我國(guó)煤炭行業(yè)職工安置政策的效應(yīng)。

一 能力培育維度政策效應(yīng)分析

1.轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)子維度政策效應(yīng)分析

（1）正效應(yīng)分析

自煤炭行業(yè)按照國(guó)家去產(chǎn)能部署關(guān)閉退出產(chǎn)能過(guò)剩礦井以來(lái)，全國(guó)各級(jí)政府和煤炭企業(yè)紛紛開(kāi)展各具特色的轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)活動(dòng)，并取得顯著成效。

案例1：河南省新密市結(jié)合勞動(dòng)力市場(chǎng)實(shí)際，圍繞轉(zhuǎn)崗就業(yè)人群的特點(diǎn)、需求，編制專項(xiàng)培訓(xùn)實(shí)施方案，整合現(xiàn)有培訓(xùn)資源，開(kāi)發(fā)有針對(duì)性的培訓(xùn)項(xiàng)目，積極開(kāi)展實(shí)施“三單聯(lián)動(dòng)”培訓(xùn)機(jī)制。2016年，新密市完成創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)510人、就業(yè)再就業(yè)培訓(xùn)1500人，新增城鎮(zhèn)就業(yè)再就業(yè)7000人，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)16500人，發(fā)放小額擔(dān)保貸款7000萬(wàn)元，城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭動(dòng)態(tài)為零。

案例2：淮北市以煤炭轉(zhuǎn)崗分流職工的技能需求為導(dǎo)向，選擇汽車維修、維修電工、電焊工等市場(chǎng)需求大、適用范圍廣、技能易掌握的工種，開(kāi)展訂單定向培訓(xùn)和技能提升培訓(xùn)。2016年以來(lái)，淮北市采取集中培訓(xùn)和送教上門相結(jié)合的方式培訓(xùn)職工3000余人，進(jìn)一步提升了受訓(xùn)職工市場(chǎng)適應(yīng)力，有力推動(dòng)其高質(zhì)量的轉(zhuǎn)崗就業(yè)?；茨鲜袆t從2016年開(kāi)始相繼舉辦了育嬰師、家政服務(wù)員、計(jì)算機(jī)、電焊、叉車和廚師等不同內(nèi)容的培訓(xùn)班，培訓(xùn)下崗失業(yè)和轉(zhuǎn)崗分流職工586人，積極促進(jìn)了轉(zhuǎn)崗分流職工的就業(yè)再就業(yè)工作。

（2）負(fù)效應(yīng)分析

一方面，由于培訓(xùn)資金、轉(zhuǎn)崗發(fā)展資金籌措困難，我國(guó)各級(jí)政府和煤炭企業(yè)難以建立起有效的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)機(jī)制；另一方面，煤炭行業(yè)職工仍然面臨技能單一、資金專用性強(qiáng)和本土觀念的問(wèn)題。

案例3：某煤炭大省出臺(tái)了一系列給予煤炭企業(yè)職工就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)資金支持的政策。但是，據(jù)課題組調(diào)研，該省對(duì)從就業(yè)創(chuàng)業(yè)基金中支出的職工職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)實(shí)行屬地化管理，但是由于目前沒(méi)有專門部門對(duì)該項(xiàng)費(fèi)用撥付情況和企業(yè)具體使用情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，所以在培訓(xùn)的統(tǒng)籌安排上有待完善。另外，由于從失業(yè)保險(xiǎn)基金中支出的職工培訓(xùn)費(fèi)的補(bǔ)貼對(duì)象是失業(yè)職工，但該省要求煤炭企業(yè)不得采用下崗的方式實(shí)現(xiàn)職工安置，所以，受去產(chǎn)能影響的煤礦職工中僅有少數(shù)人才能領(lǐng)取培訓(xùn)費(fèi)用。

案例4：據(jù)典型煤炭企業(yè)反映，待分流安置職工普遍年齡偏大、素質(zhì)偏低、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、觀念陳舊，尤其是一些投產(chǎn)時(shí)間長(zhǎng)的老礦井，45歲以上職工占一半多，大多數(shù)已失去進(jìn)入新領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力，再加上學(xué)歷層次較低、掌握技能單一、本土思想嚴(yán)重、不愿意離開(kāi)原單位到外部去工作，內(nèi)部轉(zhuǎn)崗和調(diào)劑困難更大。

案例5：安徽某煤礦企業(yè)采用企校聯(lián)合模式開(kāi)展轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)工作，相關(guān)工作需要按照安徽省人社廳發(fā)布的《2014年就業(yè)技能培訓(xùn)工種目錄》規(guī)定的學(xué)時(shí)開(kāi)展，如焊工360學(xué)時(shí)、裝配鉗工420學(xué)時(shí)等。然而，在實(shí)際操作過(guò)程中，企業(yè)發(fā)現(xiàn)“工種目錄”中要求的培訓(xùn)學(xué)時(shí)過(guò)多、培訓(xùn)投入成本過(guò)高，為企業(yè)順利開(kāi)展轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)工作造成了一定的障礙。

2.創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)子維度政策效應(yīng)分析

（1）正效應(yīng)分析

我國(guó)各級(jí)政府深入實(shí)施創(chuàng)業(yè)扶持政策，積極推動(dòng)實(shí)施大眾創(chuàng)業(yè)示范城市創(chuàng)建，進(jìn)一步強(qiáng)化職工創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，健全創(chuàng)業(yè)孵化體系，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。同時(shí)，煤炭企業(yè)也積極組織創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，推動(dòng)職工創(chuàng)業(yè)。

案例6：河南省各級(jí)政府高度重視創(chuàng)業(yè)扶持工作。2016年，河南省完成創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)25.32萬(wàn)人次，完成年度目標(biāo)任務(wù)的158.3%；完成失業(yè)人員再就業(yè)培訓(xùn)37.03萬(wàn)人次，完成年度目標(biāo)任務(wù)的123.4%；幫助14.7萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)就業(yè)43.5萬(wàn)人。同時(shí)，截至2016年10月底，河南省農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)累計(jì)達(dá)72.57萬(wàn)人，創(chuàng)辦企業(yè)37.52萬(wàn)家，帶動(dòng)就業(yè)334.92萬(wàn)人。

案例7：淮北市在安徽省委、省政府的指導(dǎo)和支持下，對(duì)有創(chuàng)業(yè)意愿的煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)崗分流職工有針對(duì)性地開(kāi)展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、項(xiàng)目咨詢和跟蹤服務(wù)。成立由專業(yè)人力資源工作者、勞模、職工創(chuàng)業(yè)標(biāo)兵組成的宣講團(tuán)，開(kāi)展“送政策、送崗位、送技能”進(jìn)礦區(qū)活動(dòng)，幫助自主創(chuàng)業(yè)人員增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)意識(shí)，理性評(píng)估市場(chǎng)，掌握創(chuàng)業(yè)技能，完善創(chuàng)業(yè)構(gòu)想。2016年以來(lái)，淮北礦業(yè)關(guān)閉了3對(duì)礦井共涉及職工7019人，其中自主創(chuàng)業(yè)659人。

案例8：徐州礦務(wù)集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱徐礦集團(tuán)）在江蘇省和徐州市相關(guān)政府部門的支持下，開(kāi)展涉及手機(jī)維修、電動(dòng)汽車維修、面點(diǎn)、月嫂、催乳師、養(yǎng)老護(hù)理、家政服務(wù)、插花、網(wǎng)店實(shí)務(wù)、SYB創(chuàng)業(yè)、化妝師、美容師和保健按摩等內(nèi)容的“千人培訓(xùn)計(jì)劃”。2016年，徐礦集團(tuán)共開(kāi)設(shè)轉(zhuǎn)崗職工技能、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)班22班次，培訓(xùn)1077人次，結(jié)業(yè)合格率100%，全部取得相應(yīng)專業(yè)的技術(shù)等級(jí)證書(shū)，僅一期電子商務(wù)培訓(xùn)班，70名學(xué)員中就有49名成功進(jìn)行網(wǎng)上創(chuàng)業(yè)，有的甚至做成“皇冠賣家”。

（2）負(fù)效應(yīng)分析

受限于煤礦職工特點(diǎn)，煤炭企業(yè)較難開(kāi)展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)教育。同時(shí)，創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)資金也難以籌措。

案例9：據(jù)河南某大型煤炭企業(yè)提供的調(diào)研數(shù)據(jù)，2016年，該企業(yè)受去產(chǎn)能影響職工有1414人實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)，僅占2016年成功安置總?cè)藬?shù)的6.84%。另?yè)?jù)安徽某煤炭企業(yè)提供的調(diào)研數(shù)據(jù)，2016年該企業(yè)參與自主創(chuàng)業(yè)的659名職工中，成功創(chuàng)業(yè)的僅有49人。

二 安置環(huán)境維度政策效應(yīng)分析

1.就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)子維度政策效應(yīng)分析

（1）正效應(yīng)分析

隨著我國(guó)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略的實(shí)施，各級(jí)政府積極打造就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，營(yíng)造就業(yè)創(chuàng)業(yè)氛圍，全面激活我國(guó)各類人員創(chuàng)業(yè)動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)人員數(shù)量和就業(yè)崗位雙增長(zhǎng)。

案例10：2016年河南省人才交流中心和就業(yè)服務(wù)中心舉辦招聘會(huì)200余場(chǎng)，促成20余萬(wàn)人就業(yè)；河南省煤炭企業(yè)在做好內(nèi)部分流的同時(shí)，積極拓展外部勞動(dòng)力市場(chǎng)，為富余人員找出路，建立向新產(chǎn)業(yè)勞務(wù)輸出渠道，實(shí)現(xiàn)員工分流增收、企業(yè)增效。

例如，2016年9～12月，義煤公司共計(jì)成功組織1059人，到鄭州富士康公司及鄭州世紀(jì)精信公司進(jìn)行勞務(wù)輸出，累計(jì)共減少工資社保費(fèi)用支出510余萬(wàn)元，職工月增收約1800元。

案例11：淮北市充分發(fā)揮公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)主渠道作用，積極搭建企業(yè)分流職工轉(zhuǎn)移就業(yè)平臺(tái)，先后在煙臺(tái)、蕪湖、合肥、深圳、常州、臺(tái)州等地建立6個(gè)勞務(wù)輸出基地，實(shí)施組織轉(zhuǎn)崗就業(yè)行動(dòng)計(jì)劃，成建制輸出煤炭企業(yè)富余人員，建立人崗對(duì)接合作長(zhǎng)效機(jī)制，穩(wěn)住化解過(guò)剩產(chǎn)能企業(yè)人員分流轉(zhuǎn)移就業(yè)的“基本盤(pán)”。2016年以來(lái)，舉辦“暖風(fēng)行動(dòng)”公益性系列招聘會(huì)、就業(yè)援助月活動(dòng)20多場(chǎng)，發(fā)布企業(yè)用工信息3400多條，提供就業(yè)崗位10萬(wàn)個(gè)，幫助煤礦轉(zhuǎn)崗職工6500余人實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

案例12：按照黑龍江省委、省政府要求，雙鴨山市2016年承接煤炭企業(yè)受去產(chǎn)能影響職工5000人（省政府下達(dá)任務(wù)為3665人）的轉(zhuǎn)崗安置再就業(yè)工作。雙鴨山市努力發(fā)展以食用菌栽培、特色蔬菜種植、林下經(jīng)濟(jì)、電子商務(wù)等發(fā)展前景好、就業(yè)崗位多的企業(yè)為主導(dǎo)方向，發(fā)展就業(yè)潛力大的小微企業(yè)和服務(wù)業(yè)等行業(yè)，開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位，拓寬就業(yè)渠道。雙鴨山市全面開(kāi)展創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)行動(dòng)，大力抓創(chuàng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，搭建全民創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。重點(diǎn)打造以大學(xué)生為創(chuàng)業(yè)主體的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)園、以培育“科技型”企業(yè)為主體的開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)業(yè)園、以“互聯(lián)網(wǎng)+”為運(yùn)營(yíng)模式的電子商務(wù)創(chuàng)業(yè)園、以花菇種植為主的嶺東花菇創(chuàng)業(yè)基地、以特色蔬菜種植為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)園。2016年上半年創(chuàng)業(yè)成功550人，帶動(dòng)就業(yè)1127人。

（2）負(fù)效應(yīng)分析

我國(guó)大多數(shù)產(chǎn)煤省和煤炭資源型城市沒(méi)有建立起高效的就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，煤炭企業(yè)職工跨行業(yè)、跨區(qū)域流動(dòng)依然較為困難。

案例13：安徽某煤炭企業(yè)提供的調(diào)研材料表明，該企業(yè)與合肥等異地企業(yè)開(kāi)展勞務(wù)對(duì)接38人，僅占安置職工總數(shù)的0.5%。去產(chǎn)能職工輸出到民營(yíng)企業(yè)，因?yàn)楣芾淼牟町惢纫蛩?，職工初期不適應(yīng)，輸出阻力較大，占實(shí)際安置職工總數(shù)的比例很低。

2.內(nèi)部安置渠道子維度政策效應(yīng)分析

（1）正效應(yīng)分析

煤炭行業(yè)去產(chǎn)能以來(lái)，煤炭企業(yè)建立了關(guān)閉退出礦井與內(nèi)部缺員單位之間的人員輸送對(duì)接機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部調(diào)劑；同時(shí)，煤炭企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)機(jī)制也較為完善。

案例14：截至2016年底，河南全省分流安置職工58581人，占需分流安置總數(shù)6.42萬(wàn)人的91.2%（具體見(jiàn)圖8-13），高于全國(guó)平均水平5.7個(gè)百分點(diǎn)，其中內(nèi)部退養(yǎng)7230人，轉(zhuǎn)崗安置33661人。

圖8-13 2016年河南省鋼煤去產(chǎn)能企業(yè)職工安置情況

案例15：2016年，山西省煤炭行業(yè)去產(chǎn)能過(guò)程中，已經(jīng)完成職工安置20937人，安置率約為99.64%，其中，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)崗安置的職工人數(shù)為19071，采取內(nèi)部退養(yǎng)形式安置的職工人數(shù)為377，其他因各種情況解除或終止勞動(dòng)關(guān)系的職工人數(shù)為1489。

（2）負(fù)效應(yīng)分析

隨著能源革命的持續(xù)推進(jìn)和煤炭行業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不斷下行，煤炭企業(yè)亟須通過(guò)轉(zhuǎn)型升級(jí)和減人提效推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，這令煤炭企業(yè)對(duì)職工的素質(zhì)要求越來(lái)越高，技能單一、年齡偏大、本土思想嚴(yán)重的礦工難以滿足企業(yè)內(nèi)部的人力資源流動(dòng)和人力資源效能提升的訴求。

案例16：據(jù)調(diào)研，某煤炭企業(yè)地理位置偏僻，人員分流渠道窄，員工就業(yè)觀念陳舊，公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形勢(shì)嚴(yán)峻，各單位用工需求嚴(yán)重萎縮，2016年通過(guò)積極協(xié)調(diào)妥善安置關(guān)閉退出礦井1786人，公司內(nèi)部崗位已經(jīng)飽和，2017年已無(wú)法提供更多安置崗位；另外，隨著未來(lái)兩年關(guān)閉退出礦井單位到期關(guān)閉，企業(yè)會(huì)有更多大量富余人員需安置，經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，富余人員大多數(shù)為地面后勤人員，平均年齡在40歲以上，技能單一，專業(yè)不突出，集團(tuán)內(nèi)轉(zhuǎn)崗分流也會(huì)受到很大的限制。

案例17：安徽省一些老煤炭企業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)間長(zhǎng)，職工年齡普遍偏高，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出。某企業(yè)擬分流職工長(zhǎng)期工作在井下一線，年齡偏大（35歲以上職工占職工總數(shù)的80.7%），擇業(yè)技能單一，文化層次不高（本科及以上占比4%，大專占比10%，高中中專及技校占比31%），很多轉(zhuǎn)崗安置職工達(dá)不到企業(yè)內(nèi)部招聘的要求。同時(shí)，許多待轉(zhuǎn)崗職工不愿到外地工作。

3.公益性托底渠道子維度政策效應(yīng)分析

（1）正效應(yīng)分析

全國(guó)各級(jí)政府都非常重視去產(chǎn)能中的托底援助工作，對(duì)就業(yè)困難人員和零就業(yè)家庭人員提供公益性崗位托底安置。

案例18：河南省政府出資扶持或通過(guò)社會(huì)籌集資金開(kāi)發(fā)公益性崗位，解決了煤炭企業(yè)零就業(yè)家庭問(wèn)題。河南省統(tǒng)籌做好各類困難群體就業(yè)工作。加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)和援助，全省失業(yè)人員再就業(yè)48.02萬(wàn)人，完成年度目標(biāo)任務(wù)的137.2%；就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)19.19萬(wàn)人，完成年度目標(biāo)任務(wù)的159.9%。同時(shí)，通過(guò)開(kāi)發(fā)公益性崗位進(jìn)行托底幫扶，確?！傲憔蜆I(yè)家庭”實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)清零。

案例19：安徽省對(duì)通過(guò)市場(chǎng)渠道確實(shí)難以就業(yè)的困難人員，通過(guò)政府購(gòu)買公益性崗位托底安置，確保煤炭行業(yè)就業(yè)困難人員不挑不揀5天內(nèi)上崗就業(yè)?；幢笔薪⒘肆憔蜆I(yè)家庭動(dòng)態(tài)清零機(jī)制和就業(yè)困難群體幫扶制度。針對(duì)兩大煤炭企業(yè)在化解產(chǎn)能過(guò)剩中的零就業(yè)家庭和就業(yè)困難群體，就近就地開(kāi)發(fā)保安保潔保綠及道路護(hù)養(yǎng)崗位，進(jìn)行“一對(duì)一”就業(yè)援助，截至2017年7月已有近100人成功對(duì)接。

（2）負(fù)效應(yīng)分析

大多數(shù)去產(chǎn)能煤炭企業(yè)都存在嚴(yán)重的老齡化現(xiàn)象，而政府提供的公益性崗位有限，導(dǎo)致煤炭企業(yè)在大齡困難職工和大齡女性職工的分流安置工作上存在一定問(wèn)題。

案例20：某省煤炭企業(yè)職工平均年齡超過(guò)40歲，部分煤炭企業(yè)女性職工占比30%以上，大齡困難職工和女性職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)問(wèn)題難以解決。但該省所能提供的公益性托底崗位很少，且待遇偏低，與實(shí)際需要有很大差距。

三 勞動(dòng)關(guān)系維度政策效應(yīng)分析

1.勞動(dòng)關(guān)系處理子維度政策效應(yīng)分析

（1）正效應(yīng)分析

我國(guó)煤炭行業(yè)去產(chǎn)能背景下的職工安置政策明確了化解過(guò)剩產(chǎn)能過(guò)程中勞動(dòng)關(guān)系處理的具體政策措施。

案例21：河南省煤炭企業(yè)嚴(yán)格按照勞動(dòng)合同法及其實(shí)施條例與待安置職工解除勞動(dòng)關(guān)系，全省鋼鐵、煤炭行業(yè)共解除勞動(dòng)關(guān)系17690人。根據(jù)河南能源提供的調(diào)研數(shù)據(jù)，2016年，河南能源受去產(chǎn)能影響職工中解除或終止勞動(dòng)合同11218人，解除勞動(dòng)關(guān)系支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金總額78055萬(wàn)元，人均6.96萬(wàn)元。

（2）負(fù)效應(yīng)分析

當(dāng)前我國(guó)的職工安置政策在不愿解除勞動(dòng)關(guān)系職工的生活費(fèi)和停產(chǎn)放假單位職工解除合同補(bǔ)償金兩個(gè)方面沒(méi)有提供明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。此外，企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，受影響人員勢(shì)必工資下降；同時(shí)，穩(wěn)崗補(bǔ)貼較低，無(wú)法滿足受去產(chǎn)能影響職工的基本生活需求，這些人員生活困難的問(wèn)題普遍存在，容易導(dǎo)致勞動(dòng)爭(zhēng)議出現(xiàn)。

案例22：在課題組的調(diào)研中，據(jù)典型煤炭企業(yè)反映，目前勞動(dòng)關(guān)系處理主要存在三方面問(wèn)題。

一是關(guān)于停產(chǎn)放假單位職工解除合同補(bǔ)償金問(wèn)題。由于納入去產(chǎn)能計(jì)劃的礦井停產(chǎn)放假時(shí)間較長(zhǎng)，在此期間給職工發(fā)放生活費(fèi)，在依法解除勞動(dòng)合同時(shí)，職工要求按正常生產(chǎn)時(shí)的工資水平計(jì)算經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，不接受按最低工資計(jì)算補(bǔ)償金。對(duì)此，職工反應(yīng)強(qiáng)烈。

二是關(guān)于解除合同補(bǔ)償金的分段計(jì)算問(wèn)題。鑒于2008年以前的工資水平高于目前水平，部分職工據(jù)《勞動(dòng)合同法》第九十七條規(guī)定，要求單位在解除合同時(shí)應(yīng)分段計(jì)算：2008年1月1日以前的，按《違反和解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》第九條的規(guī)定支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，月工資標(biāo)準(zhǔn)按2007年度的工資水平確定；2008年以后的按《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定辦理，月工資標(biāo)準(zhǔn)按解除合同前12個(gè)月的平均工資確定。

三是部分職工對(duì)解除合同補(bǔ)償金存在異議。按照《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定，計(jì)算解除合同經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的月工資標(biāo)準(zhǔn)指勞動(dòng)者在勞動(dòng)合同解除或者終止前十二個(gè)月的平均工資，若平均工資低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的，按照當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。由于去產(chǎn)能礦井長(zhǎng)期停產(chǎn)放假，職工發(fā)放生活費(fèi)，在依法解除勞動(dòng)合同和分流時(shí)，職工不接受按最低工資計(jì)算補(bǔ)償金，強(qiáng)烈要求按正常生產(chǎn)時(shí)的工資水平計(jì)算經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。

案例23：課題組通過(guò)對(duì)陜西某煤炭企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)和待崗人員的調(diào)研訪談發(fā)現(xiàn)，每月稅前費(fèi)前1000多元的穩(wěn)崗補(bǔ)貼無(wú)法滿足基本生活的需求，這部分職工情緒容易出現(xiàn)波動(dòng)，上訪事件頻繁，嚴(yán)重影響礦井的安全生產(chǎn)和職工的生活安定，在社會(huì)上也造成負(fù)面影響。

2.勞動(dòng)爭(zhēng)議處理子維度政策效應(yīng)分析

（1）正效應(yīng)分析

受煤炭行業(yè)去產(chǎn)能和職工安置以及煤礦職工維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)等因素的影響，勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛逐漸步入高發(fā)期，我國(guó)各級(jí)政府不斷健全勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度和體系，保障了煤炭企業(yè)職工的合法權(quán)益。

案例24：2016年，河南省勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議糾紛案件結(jié)案率達(dá)到97%以上，有力地維護(hù)了河南省職工的合法權(quán)益。

（2）負(fù)效應(yīng)分析

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行政策法規(guī)，各地方政府對(duì)勞務(wù)派遣工的特殊工種不予認(rèn)定，煤炭企業(yè)、勞務(wù)派遣單位、被派遣勞動(dòng)者三方的利益協(xié)調(diào)困難，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理困難且處理時(shí)間較長(zhǎng)。

案例25：由于歷史原因，某煤炭企業(yè)勞務(wù)派遣多為井下工、電焊工等特殊工種，涉及職工1584人。根據(jù)勞務(wù)派遣有關(guān)規(guī)定，勞務(wù)派遣工一般從事臨時(shí)性、輔助性、替代性崗位，據(jù)此，人社部門對(duì)勞務(wù)派遣工的特殊工種不予認(rèn)定，造成相當(dāng)一部分員工不能提前退休。

四 社會(huì)保障維度政策效應(yīng)分析

1.社會(huì)保險(xiǎn)基金子維度政策效應(yīng)分析

（1）正效應(yīng)分析

近兩年來(lái)，我國(guó)各主要產(chǎn)煤省紛紛降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，為煤炭企業(yè)減少了一定負(fù)擔(dān)。

案例26：自2016年5月1日起，河南省階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，一定程度上減少了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。河南省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例由20%降為19%；失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由2%降為1.5%，其中，單位繳費(fèi)比例降低0.3個(gè)百分點(diǎn)，由目前的1.5%降為1.2%，個(gè)人繳費(fèi)比例降低0.2個(gè)百分點(diǎn)，由目前的0.5%降為0.3%。此次降低費(fèi)率的期限暫按兩年執(zhí)行。初步測(cè)算，兩項(xiàng)費(fèi)率降低后，可為企業(yè)減負(fù)超過(guò)60億元。

案例27：從2016年5月1日起，安徽省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例從20%降到19%；失業(yè)保險(xiǎn)總費(fèi)率由現(xiàn)行的2%降至1.5%，其中單位費(fèi)率由1.5%降至1%，個(gè)人費(fèi)率0.5%維持不變。自2017年1月1日起，安徽省失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率再次由1.5%降至1%，即單位按照本單位工資總額的0.5%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；職工按照本人工資的0.5%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，由單位從其工資中代扣代繳。

（2）負(fù)效應(yīng)分析

社保費(fèi)率依然較高，煤炭企業(yè)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)繳納不及時(shí)以及社保欠費(fèi)影響煤炭企業(yè)申請(qǐng)穩(wěn)崗補(bǔ)貼，同時(shí)，因不能按時(shí)兌現(xiàn)拖欠員工工資、社保費(fèi)等，容易產(chǎn)生新的費(fèi)用，如社保滯納金等，從而導(dǎo)致惡性循環(huán)。另外，企業(yè)拖欠社會(huì)保障繳費(fèi)嚴(yán)重，直接影響正常的社會(huì)保障系統(tǒng)的征繳收入，進(jìn)一步地，影響職工待遇的正常領(lǐng)取，甚至導(dǎo)致職工無(wú)法正常辦理退休手續(xù)。由于很多煤炭企業(yè)是當(dāng)?shù)氐闹匾髽I(yè)，就業(yè)規(guī)模龐大，從長(zhǎng)期來(lái)看，社會(huì)保障欠費(fèi)還會(huì)影響社會(huì)保障基金的可持續(xù)性問(wèn)題。

案例28：陜西某煤炭企業(yè)截至2016年9月欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用82618.83萬(wàn)元，其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)39974.47萬(wàn)元、企業(yè)年金7122.99萬(wàn)元、醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶和定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療費(fèi)用15000萬(wàn)元。

案例29：陜西另一煤炭企業(yè)截至2016年9月，欠繳各類社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用49164.83萬(wàn)元，其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)15191.18萬(wàn)元、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)10347.37萬(wàn)元、住房公積金17467.38萬(wàn)元、企業(yè)年金6158.9萬(wàn)元。

案例30：黑龍江某市煤礦企業(yè)2015年以來(lái)共計(jì)欠繳各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用9.58億元。同時(shí)，該企業(yè)的社保經(jīng)辦職能即將移交地方，按照省政府相關(guān)規(guī)定，移交前需劃轉(zhuǎn)基金結(jié)余醫(yī)療保險(xiǎn)、補(bǔ)繳欠繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等費(fèi)用共計(jì)5.77億元。由于該市從失業(yè)保險(xiǎn)金中為企業(yè)支付了1.7億元的轉(zhuǎn)崗分流人員補(bǔ)貼，又因失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)，失業(yè)保險(xiǎn)結(jié)余資金銳減，而且隨著去產(chǎn)能的深入，有大量失業(yè)人員進(jìn)入社會(huì)，失業(yè)保險(xiǎn)基金支出再次加大。截至2016年7月，該市失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余為1.1億元，2016年支出8600萬(wàn)元，基金結(jié)余2400萬(wàn)元，已達(dá)到預(yù)警底線。

2.社會(huì)保險(xiǎn)管理子維度政策效應(yīng)分析

（1）正效應(yīng)分析

目前，我國(guó)主要產(chǎn)煤省的煤炭企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)大多已經(jīng)完成向所在地市的移交。

（2）負(fù)效應(yīng)分析

部分產(chǎn)煤省社保移交和提高統(tǒng)籌層次存在屬地化管理問(wèn)題；存在社保無(wú)法轉(zhuǎn)移和統(tǒng)籌外費(fèi)用無(wú)法支付等問(wèn)題；社會(huì)保險(xiǎn)政策之間存在矛盾點(diǎn)。

案例31：據(jù)調(diào)研，有的省在社會(huì)保險(xiǎn)管理上仍然存在諸多問(wèn)題。

一是某省一大型煤炭企業(yè)自行管理的醫(yī)療生育保險(xiǎn)屬地化管理存在問(wèn)題。該企業(yè)的下屬單位分布于省內(nèi)十余個(gè)地市，屬于點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的跨統(tǒng)籌區(qū)域的大型企業(yè)。集團(tuán)公司醫(yī)療、生育保險(xiǎn)實(shí)行集團(tuán)公司統(tǒng)籌，繳費(fèi)費(fèi)率、待遇支付標(biāo)準(zhǔn)、門診重癥慢性病病種等均按照省直政策執(zhí)行，各單位員工醫(yī)療生育待遇均衡一致，有利于人員內(nèi)部流動(dòng)。按該有關(guān)企業(yè)醫(yī)療生育保險(xiǎn)屬地管理文件規(guī)定，集團(tuán)公司醫(yī)療生育保險(xiǎn)需分別移交到十二個(gè)地市管理，各地市繳費(fèi)費(fèi)率、待遇標(biāo)準(zhǔn)、門診重癥慢性病病種等均有很大差異，嚴(yán)重影響集團(tuán)公司內(nèi)部職工流動(dòng)。由于各地市待遇差別大，且多低于原集團(tuán)公司待遇標(biāo)準(zhǔn)，待遇補(bǔ)差涉及范圍很廣，且職工就醫(yī)原始數(shù)據(jù)難以取得，待遇補(bǔ)差難度很大。

二是社保屬地化管理不利于跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)。某煤炭公司全國(guó)各地子公司較多，外派人員多，并且調(diào)動(dòng)頻繁，若納入地方管理，每次轉(zhuǎn)移需要跨省、地市，參保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)復(fù)雜，給職工帶來(lái)很大的麻煩。每個(gè)省、地市的醫(yī)保政策不盡相同，同樣是集團(tuán)公司的職工，待遇不同，會(huì)影響職工隊(duì)伍的穩(wěn)定。

三是距退休年齡10年內(nèi)職工解除合同后的社保接續(xù)問(wèn)題。按照《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，各地社保部門對(duì)男性年滿50周歲和女性年滿40周歲的職工，一般不接受社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移。某企業(yè)征求職工意見(jiàn)了解到，一些職工甚至包括符合內(nèi)退條件的職工自愿解除合同、領(lǐng)取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，但若這些職工解除合同后，將面臨社保關(guān)系無(wú)法轉(zhuǎn)移、無(wú)法辦理退休手續(xù)等矛盾，給企業(yè)帶來(lái)較大不安定因素，需要研究制定相關(guān)處理政策，以便做好下一步操作。

四是關(guān)于退休人員統(tǒng)籌外費(fèi)用的問(wèn)題。1998年煤炭行業(yè)下放地方管理后，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金構(gòu)成中，煤炭部劃為省級(jí)統(tǒng)籌項(xiàng)目的部分費(fèi)用，有的省未予以認(rèn)可，由企業(yè)自行負(fù)擔(dān)。企業(yè)退休人員移交地方實(shí)行社會(huì)化管理時(shí)，該批退休人員的統(tǒng)籌外費(fèi)用將無(wú)法支付。

五是職工失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)只能擇其一的問(wèn)題。某煤炭公司下屬礦在2017年去產(chǎn)能職工安置工作實(shí)施過(guò)程中，與73名5～10級(jí)工傷人員（因工致殘被鑒定為六級(jí)1人、七級(jí)10人、八級(jí)4人、九級(jí)24人、十級(jí)30人，未鑒定等級(jí)4人），在享受一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金、一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金和失業(yè)保險(xiǎn)金的操作方式上產(chǎn)生了異議，職工已多次前往省有關(guān)部門咨詢，尚未得到明確回復(fù)。

根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》，只能由職工個(gè)人提出與用人單位解除或終止勞動(dòng)合同，礦企才支付一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金；而根據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，如果由職工個(gè)人提出解除或終止勞動(dòng)合同，按規(guī)定職工不能領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金；去產(chǎn)能礦井關(guān)閉屬政策性關(guān)閉，工傷職工解除或終止勞動(dòng)合同實(shí)際上并非職工本人意愿。因此，職工認(rèn)為去產(chǎn)能礦井關(guān)閉屬于政策性關(guān)閉，工傷職工解除或終止勞動(dòng)合同非本人意愿，按省政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)省煤炭鋼鐵行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能職工安置工作實(shí)施方案的通知》規(guī)定，他們應(yīng)同時(shí)享受一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金、一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金和失業(yè)保險(xiǎn)金。

六是在2016年礦井關(guān)閉退出過(guò)程中，需要妥善解決職工遺屬撫恤問(wèn)題。某煤炭公司2016年共有528戶561位職工遺屬需要撫恤，但上級(jí)沒(méi)有明確安置辦法也沒(méi)有撥付相關(guān)資金，企業(yè)安置時(shí)沒(méi)有上級(jí)規(guī)定依據(jù)。

五 行政服務(wù)維度政策效應(yīng)分析

1.行政服務(wù)質(zhì)量子維度政策效應(yīng)分析

（1）正效應(yīng)分析

我國(guó)各主要產(chǎn)煤省均制定了較為完善的煤炭行業(yè)職工安置規(guī)劃，強(qiáng)化了對(duì)職工安置工作的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和宣傳引導(dǎo)。

（2）負(fù)效應(yīng)分析

資金保障工作仍未有效落實(shí)，職工安置費(fèi)用缺口很大，全國(guó)各去產(chǎn)能煤炭企業(yè)自身難以解決職工安置費(fèi)用問(wèn)題。

案例32：根據(jù)山西某大型煤炭企業(yè)提供的測(cè)算數(shù)據(jù)，2016年，該企業(yè)產(chǎn)能退出礦井涉及6069人，共需安置費(fèi)用46657萬(wàn)元，已到賬國(guó)家專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金22636萬(wàn)元，資金缺口約24021萬(wàn)元。2017年2對(duì)礦井退出涉及職工2779人，約需要安置費(fèi)用20864萬(wàn)元。兩年資金累計(jì)缺口44885萬(wàn)元，進(jìn)一步加大了企業(yè)資金負(fù)擔(dān)，增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力。

案例33：黑龍江省某大型煤炭企業(yè)近年來(lái)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，出現(xiàn)降薪、欠薪和欠保等問(wèn)題，目前無(wú)力籌措去產(chǎn)能職工安置資金。據(jù)企業(yè)測(cè)算，去產(chǎn)能安置5.5萬(wàn)人的總成本為111億元，其中：內(nèi)部退養(yǎng)1.07萬(wàn)人需費(fèi)用10.7億元，轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)1.06萬(wàn)人需費(fèi)用9.1億元，通過(guò)改制和靈活就業(yè)等方式與3.05萬(wàn)人解除勞動(dòng)關(guān)系需支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金21.8億元，工傷殘0.32萬(wàn)人需費(fèi)用35.7億元，償還拖欠職工各項(xiàng)權(quán)益性債務(wù)33.9億元，人均成本約20萬(wàn)元，按中央財(cái)政人均補(bǔ)助上限6萬(wàn)元計(jì)算，人均缺口14萬(wàn)元，缺口總額77億元。除去產(chǎn)能安置的5.5萬(wàn)人以外，企業(yè)自2014年以來(lái)分流安置和即將瘦身分流安置約5.7萬(wàn)人（含組織化分流職工2.25萬(wàn)人），還需安置費(fèi)用約63.81億元。此外，還有符合內(nèi)退政策的2.7萬(wàn)人，如果允許他們享受煤炭行業(yè)去產(chǎn)能的內(nèi)退政策補(bǔ)貼，并由中央財(cái)政給予50%的內(nèi)退生活費(fèi)補(bǔ)貼，約需要20.25億元。

當(dāng)前，中央財(cái)政結(jié)合去產(chǎn)能任務(wù)完成情況、需安置職工人數(shù)、困難程度等因素，已向黑龍江省撥付去產(chǎn)能獎(jiǎng)補(bǔ)資金14.706億元（人均3.7萬(wàn)元），是按照2016年獎(jiǎng)補(bǔ)資金總額的80%下?lián)艿?，年底如完成去產(chǎn)能任務(wù)，獎(jiǎng)補(bǔ)資金總額預(yù)計(jì)為18.38億元（人均4.6萬(wàn)元）。

案例34：根據(jù)安徽某煤炭企業(yè)提供的測(cè)算數(shù)據(jù)，2016年，該企業(yè)職工分流安置資金共管賬戶累計(jì)收到中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金2.42億元，升級(jí)財(cái)政專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金2.42億元，當(dāng)年專戶資金利息收入42.11萬(wàn)元，合計(jì)4.85億元。企業(yè)實(shí)際支用獎(jiǎng)補(bǔ)資金3.23億元，其中，去產(chǎn)能礦井拖欠職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)0.32億元，離崗?fù)损B(yǎng)職工和工傷退養(yǎng)職工2016年度生活費(fèi)、社保費(fèi)用1.06億元，職工經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金1.85億元。2016年，企業(yè)所在市有關(guān)部門按照當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)1350元/（人·月）核定離崗?fù)损B(yǎng)人員生活費(fèi)，企業(yè)實(shí)際向職工支付生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1800元/（人·月），缺口2246.2萬(wàn)元由企業(yè)承擔(dān)；同時(shí)，企業(yè)繼續(xù)為勞務(wù)輸出人員補(bǔ)貼生活費(fèi)、繳納社保及住房公積金，每年費(fèi)用約1000萬(wàn)元。

2.行政服務(wù)效率子維度政策效應(yīng)分析

（1）正效應(yīng)分析

我國(guó)各主要產(chǎn)煤省都加強(qiáng)了與職工安置有關(guān)的電子政務(wù)和行政平臺(tái)建設(shè)，在一定程度上提高了行政服務(wù)效率。

（2）負(fù)效應(yīng)分析

因移交職工人數(shù)較多、工作量大等原因，我國(guó)主要產(chǎn)煤省各地市社保轉(zhuǎn)移接續(xù)的經(jīng)辦效率較低，對(duì)職工按規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)金造成困擾。

案例35：河南某煤炭企業(yè)在2016年關(guān)閉退出礦井人員分流安置工作過(guò)程中，下屬某礦區(qū)于2016年10月底完成了整體職工解除合同補(bǔ)償金的核算審批和發(fā)放工作，并于11月底前將所有解除合同人員名單以電子版形式報(bào)送當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門備案，隨后辦理了職工失業(yè)登記表的申報(bào)和收集工作，因移交職工人數(shù)較多、工作量大，在有關(guān)部門接收檔案慢和企業(yè)整理檔案煩瑣、進(jìn)度緩慢的雙重因素影響下，部分職工檔案超過(guò)60天未能及時(shí)移交。該省失業(yè)保險(xiǎn)條例規(guī)定，失業(yè)人員應(yīng)當(dāng)自用人單位終止或者解除勞動(dòng)關(guān)系的證明送達(dá)之日（發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議的，可延長(zhǎng)到仲裁或判決生效之日）起六十日內(nèi)，到當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理失業(yè)登記，申領(lǐng)失業(yè)證。因此，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門認(rèn)為，職工無(wú)法按規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)金。目前，該礦多名職工已多次到該礦、當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門提出訴求，要求盡快享受失業(yè)金以及失業(yè)期間的各項(xiàng)待遇，企業(yè)也正在與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門溝通協(xié)調(diào)。

此外，工傷人員安置進(jìn)度緩慢，主要原因是職業(yè)病鑒定結(jié)果報(bào)告周期太長(zhǎng)，幾個(gè)月甚至半年不能得到結(jié)果，并且礦井關(guān)閉后一級(jí)至四級(jí)工傷人員移交當(dāng)?shù)厣绫２块T工作進(jìn)度緩慢，費(fèi)用核算標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。該企業(yè)2016年關(guān)閉退出礦井中仍有54名工傷職工需要待上級(jí)或公司鑒定結(jié)果出來(lái)后進(jìn)一步依法分流安置。

六 我國(guó)煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策效應(yīng)綜合分析

我國(guó)自開(kāi)展煤炭行業(yè)職工安置工作以來(lái)，已經(jīng)通過(guò)一系列政策措施，取得顯著成果，但是仍然存在一些亟須解決的問(wèn)題。透過(guò)以河南、安徽、黑龍江、山西和陜西等主要產(chǎn)煤省為例的煤炭行業(yè)職工安置政策效應(yīng)分析，可以看出，各礦井所在地政府有關(guān)部門、煤炭企業(yè)和煤企職工之間相互溝通協(xié)調(diào)、有效解決職工安置問(wèn)題的機(jī)制尚不夠健全，這也是職工安置各環(huán)節(jié)出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)難籌、人員難安、錯(cuò)位對(duì)接、效率低下等問(wèn)題的關(guān)鍵所在。如何有效平衡、控制職工安置中出現(xiàn)的各種權(quán)益矛盾是政府、煤炭企業(yè)和職工需要共同面對(duì)的問(wèn)題。

政府和煤炭企業(yè)如果僅僅將有限的資源用于滿足短期的職工保障性補(bǔ)償和就業(yè)需求滿足，盡管會(huì)維護(hù)好社會(huì)與企業(yè)的和諧穩(wěn)定，但難以形成長(zhǎng)期的可持續(xù)的人力資本價(jià)值鏈。因此，完善職工安置政策，探索與實(shí)踐有效的煤炭行業(yè)職工安置體系，對(duì)于政府、煤炭行業(yè)和煤炭企業(yè)都具有非常重要的意義。

通過(guò)對(duì)我國(guó)煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策的效應(yīng)分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策落實(shí)存在的主要不足如表8-4所示。

表8-4 我國(guó)煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策效應(yīng)綜合評(píng)價(jià)

第七節(jié) 我國(guó)煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策體系設(shè)計(jì)

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的”。在煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能過(guò)程中，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神為指導(dǎo)思想和理論依據(jù)，著重從三個(gè)方向設(shè)計(jì)我國(guó)煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策體系：一是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，著力化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能，著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和優(yōu)化布局，促進(jìn)煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加強(qiáng)煤炭企業(yè)就業(yè)保障能力，解決好就業(yè)安置、職業(yè)培訓(xùn)、工資報(bào)酬等問(wèn)題；二是以“民生為本”為工作主線，堅(jiān)持企業(yè)主體作用與社會(huì)保障相結(jié)合，科學(xué)合理制定職工安置政策，確保安置資金到位，有效落實(shí)職工保障政策；三是維護(hù)礦城、礦企和礦工的合法權(quán)益，構(gòu)建以三礦協(xié)同職工安置體系為核心的長(zhǎng)效機(jī)制，形成礦城、礦企與礦工價(jià)值共同創(chuàng)造系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)三礦協(xié)同、有序、可持續(xù)發(fā)展，從而為職工安置政策體系的全面落實(shí)提供基礎(chǔ)保障。

一 促進(jìn)煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策建議

1.健全標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系，建立協(xié)同高效的煤炭行業(yè)管理體制

科學(xué)制定規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家加強(qiáng)宏觀調(diào)控，制定國(guó)家煤炭發(fā)展規(guī)劃時(shí)，統(tǒng)籌考慮能源需求和新能源的替代空間，規(guī)劃煤炭產(chǎn)能，設(shè)計(jì)合理規(guī)模的產(chǎn)能儲(chǔ)備，保證能源安全供應(yīng)和煤炭?jī)r(jià)格的穩(wěn)定，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展。科學(xué)制定企業(yè)退出規(guī)劃，根據(jù)礦井資源儲(chǔ)量、質(zhì)量和開(kāi)采條件，有節(jié)奏地逐步收縮開(kāi)采，直至停產(chǎn)。

加強(qiáng)執(zhí)法和監(jiān)管。嚴(yán)格監(jiān)管超產(chǎn)、違法違規(guī)生產(chǎn)等現(xiàn)象，防止已淘汰落后產(chǎn)能死灰復(fù)燃。對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行關(guān)閉查處和停產(chǎn)監(jiān)督，違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目清理整頓。

建立協(xié)調(diào)高效的煤炭行業(yè)管理體制和提高政策服務(wù)水平。根據(jù)煤炭行業(yè)在我國(guó)能源格局中的主體地位及煤炭行業(yè)的具體特點(diǎn)，建立現(xiàn)代煤炭行業(yè)管理體制，形成科學(xué)合理的煤炭勘探、開(kāi)發(fā)、調(diào)運(yùn)、轉(zhuǎn)化、利用管理機(jī)制，以及政府宏觀調(diào)控有力、行業(yè)監(jiān)管完善、企業(yè)活力增強(qiáng)的管理體系。

2.建立健全煤礦退出機(jī)制，促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行關(guān)閉和退出。以更加嚴(yán)格的安全環(huán)保質(zhì)量能耗等標(biāo)準(zhǔn)，依法依規(guī)推動(dòng)落后產(chǎn)能的限期退出，退出過(guò)程中保證一次性投入和保障職工權(quán)益，減少后續(xù)投入和避免遺留問(wèn)題，減少國(guó)家長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)；針對(duì)不同類型的煤炭企業(yè)，提出差異性退出政策。

嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能，盤(pán)活閑置資源和資產(chǎn)。原則上停止審批新建煤礦，嚴(yán)格限制新增產(chǎn)能的技術(shù)改造和煤礦生產(chǎn)能力項(xiàng)目。同時(shí)，充分利用土地、工業(yè)廣場(chǎng)、塌陷區(qū)、辦公區(qū)、廠房等閑置資源與資產(chǎn)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)等產(chǎn)業(yè)；地方政府出臺(tái)土地變性等相關(guān)優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)地方與企業(yè)共同建設(shè)。

推進(jìn)兼并重組，提高技術(shù)水平。通過(guò)兼并重組等方式促進(jìn)行業(yè)集中度的提高，減少煤礦主體數(shù)量。

積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因地制宜轉(zhuǎn)型升級(jí)。立足當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)資源，因地制宜制定轉(zhuǎn)型升級(jí)戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)型方向與區(qū)域特色和區(qū)域規(guī)劃有效對(duì)接。

設(shè)立煤礦關(guān)閉退出專項(xiàng)基金和轉(zhuǎn)型發(fā)展資金。國(guó)家應(yīng)在借鑒主要產(chǎn)煤國(guó)煤礦關(guān)閉退出的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)資源稅收入、國(guó)有資本收益等渠道設(shè)立煤礦關(guān)閉退出專項(xiàng)基金和轉(zhuǎn)型發(fā)展資金，用于資產(chǎn)處置、塌陷區(qū)治理、新產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等。關(guān)閉退出基金和轉(zhuǎn)型發(fā)展基金可來(lái)自以下三方面：第一，中央政府的國(guó)有資本收益；第二，地方政府征收的資源稅；第三，煤炭企業(yè)自籌資金。

3.完善煤炭市場(chǎng)機(jī)制，營(yíng)造良性市場(chǎng)環(huán)境

尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。煤炭去產(chǎn)能等政策短期內(nèi)獲得了一定的成效，但長(zhǎng)效措施還要遵循政策引導(dǎo)下的市場(chǎng)規(guī)律，尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

設(shè)置公開(kāi)、透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。研究制定煤炭市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，嚴(yán)格限制新建災(zāi)害嚴(yán)重、地質(zhì)條件復(fù)雜、煤質(zhì)差的煤礦。提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力，營(yíng)造良性市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)煤炭可持續(xù)發(fā)展。

堅(jiān)持市場(chǎng)化法治化原則，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境。在合法合規(guī)的前提下，遵循市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)安全、環(huán)保、技術(shù)、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)，將破壞環(huán)境、安全隱患多、經(jīng)濟(jì)效益差和虧損的煤企淘汰掉。

4.多措并舉降低煤炭行業(yè)成本

健全符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律的煤炭稅負(fù)體系。加快研究完善煤炭增值稅政策，并進(jìn)一步擴(kuò)大煤炭增值稅抵扣范圍。充分考慮煤炭產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，改革煤炭企業(yè)所得稅返還政策，調(diào)整煤炭企業(yè)所得稅稅前扣除和折舊政策。

降低物流成本。全面清理和取消涉煤不合理物流收費(fèi)項(xiàng)目，取消鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)以及重復(fù)收費(fèi)項(xiàng)目等。同時(shí)，推動(dòng)煤炭行業(yè)供應(yīng)鏈發(fā)展，實(shí)現(xiàn)煤炭供應(yīng)鏈上企業(yè)收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

降低融資成本和財(cái)務(wù)成本。通過(guò)剝離、處置無(wú)效資產(chǎn)來(lái)增加現(xiàn)金流，減員節(jié)支增效；通過(guò)“債轉(zhuǎn)股”模式緩解債務(wù)壓力，變債主為股東，節(jié)約利息支出。金融企業(yè)建設(shè)利率市場(chǎng)化環(huán)境，降低企業(yè)財(cái)務(wù)成本。

降低制度性成本。加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，全面清理規(guī)范中介服務(wù)收費(fèi)。降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，研究精簡(jiǎn)歸并“五險(xiǎn)一金”，降低企業(yè)成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

降低企業(yè)內(nèi)部管理成本。應(yīng)加快建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)內(nèi)部預(yù)算機(jī)制，構(gòu)建精干高效的組織體系以及激勵(lì)導(dǎo)向的考核體系。注重實(shí)施內(nèi)化市場(chǎng)管理和對(duì)標(biāo)管理，不斷找差距補(bǔ)短板，切實(shí)降低企業(yè)的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)成本。

5.完善降杠桿支持政策，防范和化解企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

把去杠桿和防范金融風(fēng)險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合，通過(guò)財(cái)政政策引導(dǎo)企業(yè)去杠桿。建立健全企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，依法依規(guī)開(kāi)展市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股，降低金融風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)杠桿率，提高資金使用效益。

加快發(fā)展和完善多層次的資本市場(chǎng)，鼓勵(lì)建立市場(chǎng)化的企業(yè)資本金補(bǔ)充機(jī)制。在企業(yè)自身盈利能力下降時(shí)，使企業(yè)能通過(guò)權(quán)益融資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種方式補(bǔ)充資本金，逐步將債務(wù)融資轉(zhuǎn)化為權(quán)益融資，達(dá)到降低企業(yè)杠桿率的效果。同時(shí)加大商貸力度，擴(kuò)大資金渠道。

促進(jìn)無(wú)效資產(chǎn)退出，減少整體負(fù)債水平。加快處置無(wú)效、低效資產(chǎn)，布局優(yōu)勢(shì)資源，提高資產(chǎn)的整體運(yùn)營(yíng)效率。通過(guò)申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，降低整體負(fù)債水平，減少固定支出，提高流動(dòng)性資金的利用。

6.加強(qiáng)煤炭行業(yè)科技創(chuàng)新能力，促進(jìn)煤炭的科學(xué)供應(yīng)能力

強(qiáng)化科研平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建各種創(chuàng)新平臺(tái)。構(gòu)建以煤炭企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，強(qiáng)化科研平臺(tái)建設(shè)，完善研發(fā)體系，突破企業(yè)的技術(shù)瓶頸，提升自主創(chuàng)新能力，形成企業(yè)研發(fā)投入增長(zhǎng)機(jī)制。加大對(duì)煤炭企業(yè)科技創(chuàng)新的投入力度，設(shè)立相應(yīng)的科技創(chuàng)新專項(xiàng)資金。

支持企業(yè)自主創(chuàng)新。通過(guò)稅收、企業(yè)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理等政策，為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化營(yíng)造良好的政策環(huán)境。支持煤炭行業(yè)調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，加大技術(shù)改造力度，改造提升傳統(tǒng)工藝。

7.深入推行“一帶一路”倡議，拓展煤炭企業(yè)“走出去”空間

在經(jīng)濟(jì)全球化迅速發(fā)展的情況下，國(guó)家應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，制定相應(yīng)規(guī)劃，并針對(duì)煤炭企業(yè)出臺(tái)配套指導(dǎo)辦法，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)“走出去”進(jìn)行指導(dǎo)，將我國(guó)科學(xué)產(chǎn)能、綠色開(kāi)采等先進(jìn)理念、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)移植到周邊國(guó)家，促進(jìn)當(dāng)?shù)孛禾靠茖W(xué)有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)合作共贏，拓展煤炭企業(yè)“走出去”空間。

二 以民生為本的煤炭行業(yè)職工就業(yè)與安置政策建議

1.進(jìn)一步促進(jìn)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)崗安置職工的能力發(fā)展

推動(dòng)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)圍繞勞動(dòng)力市場(chǎng)需求和煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)崗安置職工的訴求，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)參與的原則，加快職業(yè)培訓(xùn)改革，全力打造適應(yīng)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市戰(zhàn)略需求、企業(yè)歡迎、轉(zhuǎn)崗安置職工滿意的職業(yè)培訓(xùn)公共服務(wù)體系，提高職業(yè)培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性；強(qiáng)化政府對(duì)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)證和監(jiān)管，建立第三方績(jī)效評(píng)估機(jī)制，開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)成果的質(zhì)量考核，優(yōu)化職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目庫(kù)；完善職業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目政府購(gòu)買成果制度。

加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)崗安置職工思想及全新技能的教育培訓(xùn)。從根本上轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)崗安置職工的再就業(yè)觀念，鼓勵(lì)他們及時(shí)調(diào)整低落悲觀的心態(tài)，自立自強(qiáng)，積極主動(dòng)尋找再就業(yè)機(jī)會(huì)；引導(dǎo)轉(zhuǎn)崗安置職工樹(shù)立靈活的再就業(yè)觀念，突破轉(zhuǎn)崗安置職工對(duì)國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)以及行業(yè)和地區(qū)的選擇限制，找到適合發(fā)揮自己才能的工作崗位；樹(shù)立勇于競(jìng)爭(zhēng)的再就業(yè)觀念，使轉(zhuǎn)崗安置職工充分意識(shí)到只有徹底更新自身知識(shí)技能，才能應(yīng)對(duì)激烈的再就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而積極主動(dòng)地參加再就業(yè)培訓(xùn)、提高自身技能水平。

鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)，提高對(duì)轉(zhuǎn)崗安置職工就業(yè)培訓(xùn)的財(cái)政支持。對(duì)企業(yè)為促進(jìn)職工轉(zhuǎn)崗安置開(kāi)展的職業(yè)培訓(xùn)，可按規(guī)定給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼。對(duì)失業(yè)人員和長(zhǎng)期停產(chǎn)職工，要普遍開(kāi)展轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)或技能提升培訓(xùn)，按規(guī)定給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼。培訓(xùn)政策和財(cái)政支持政策側(cè)重有利于轉(zhuǎn)崗安置職工心理調(diào)適、其他行業(yè)的專業(yè)化技能培訓(xùn)以及創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)等方面。

2.優(yōu)化煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)崗安置職工就業(yè)環(huán)境

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。各級(jí)政府在發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、項(xiàng)目審批、資金安排等方面，提供適度的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策，引導(dǎo)培育新興產(chǎn)業(yè)，高起點(diǎn)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，著力發(fā)展吸納就業(yè)能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展技能門檻低的家庭服務(wù)業(yè)，為煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)崗安置職工提供更多就業(yè)崗位。在煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面給予更多的政策支持，鼓勵(lì)煤炭企業(yè)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，支持煤炭企業(yè)優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)，靈活進(jìn)行全企業(yè)的騰崗安置。

打通煤炭上下游行業(yè)接收煤炭行業(yè)職工新渠道。堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放與對(duì)內(nèi)開(kāi)放相結(jié)合，充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，完善煤炭企業(yè)“走出去”政策，鼓勵(lì)煤炭企業(yè)建立與國(guó)內(nèi)外上下游行業(yè)的良好協(xié)作關(guān)系，延長(zhǎng)煤炭工業(yè)專業(yè)化服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬發(fā)展空間，通過(guò)煤炭相關(guān)專業(yè)技術(shù)形成專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢(shì)，為國(guó)內(nèi)外煤炭行業(yè)及上下游行業(yè)提供專業(yè)化技術(shù)服務(wù)和問(wèn)題解決方案，開(kāi)拓煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)崗安置職工的上下游行業(yè)和海外就業(yè)市場(chǎng)。

政府引領(lǐng)金融工具創(chuàng)新，支持煤炭行業(yè)職工安置。政府加大對(duì)退出煤礦多、職工安置任務(wù)重煤炭企業(yè)債轉(zhuǎn)股支持力度，支持金融資管公司、地方資管公司對(duì)煤炭企業(yè)開(kāi)展市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股，適當(dāng)增加國(guó)有資本注入、財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼、專項(xiàng)基金投入等資金支持，擴(kuò)大職工安置資金來(lái)源；鼓勵(lì)商業(yè)銀行、證券公司、資產(chǎn)管理公司、股權(quán)投資基金以及產(chǎn)業(yè)投資基金等金融機(jī)構(gòu)參與煤炭企業(yè)職工安置。

搭建人力資源共享服務(wù)平臺(tái)。鼓勵(lì)地方政府以企業(yè)為主體搭建區(qū)域性人力資源共享服務(wù)平臺(tái)，對(duì)就業(yè)困難人員建立動(dòng)態(tài)信息跟蹤系統(tǒng)，提供“一對(duì)一”就業(yè)援助，開(kāi)展跨地區(qū)就業(yè)信息對(duì)接和有組織的勞務(wù)輸出。

打造煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)崗安置職工創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。各級(jí)政府鼓勵(lì)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)崗安置職工成立專業(yè)團(tuán)隊(duì)，并利用政策打造創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，促進(jìn)專業(yè)團(tuán)隊(duì)、商業(yè)組織、金融機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)聯(lián)合和知識(shí)集成，促進(jìn)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)崗安置職工的創(chuàng)業(yè)技能學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力建設(shè)。將創(chuàng)業(yè)平臺(tái)與商業(yè)組織、金融機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有效鏈接，把商業(yè)組織、金融機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源納入創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，供煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)崗安置職工共享與學(xué)習(xí)，同時(shí)轉(zhuǎn)崗安置職工能夠通過(guò)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)的窗口獲得創(chuàng)業(yè)服務(wù)和資金支持。

通過(guò)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)提供服務(wù)，尋求創(chuàng)新成果的對(duì)接者與轉(zhuǎn)化者，以及技術(shù)難題的解決者與管理問(wèn)題的咨詢專家；轉(zhuǎn)崗安置職工所創(chuàng)辦小微企業(yè)的各種產(chǎn)品實(shí)驗(yàn)檢測(cè)也可以通過(guò)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)找到合適的檢測(cè)中心與服務(wù)提供者。

制定一些優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)崗安置職工接受創(chuàng)業(yè)平臺(tái)服務(wù)，這不僅為創(chuàng)業(yè)平臺(tái)提供了有效的服務(wù)機(jī)會(huì)，同時(shí)也可解決轉(zhuǎn)崗安置職工的創(chuàng)業(yè)或再就業(yè)問(wèn)題。

支持煤炭企業(yè)雙創(chuàng)基地建設(shè)。積極貫徹國(guó)家雙創(chuàng)的部署，支持大型煤炭企業(yè)充分整合煤炭行業(yè)內(nèi)外部資源，挖掘企業(yè)內(nèi)部潛力，建設(shè)“創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)相結(jié)合，線上與線下相結(jié)合，煤炭主業(yè)與相關(guān)行業(yè)相結(jié)合”的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)模式，建成“資源共享、開(kāi)放合作、互利共贏、協(xié)同發(fā)展”的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，進(jìn)一步開(kāi)拓轉(zhuǎn)崗安置職工的就業(yè)渠道。

3.完善勞動(dòng)關(guān)系管理體系

從經(jīng)濟(jì)保障、制度懲戒、輿情監(jiān)測(cè)等方面完善勞動(dòng)關(guān)系處理體系。一是完善煤炭行業(yè)的工資保證金制度和應(yīng)急周轉(zhuǎn)金制度；二是加強(qiáng)制度懲戒力度，將欠薪和欠繳社保列入煤炭企業(yè)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立企業(yè)誠(chéng)信檔案；三是加強(qiáng)預(yù)警監(jiān)測(cè)，完善輿情監(jiān)測(cè)信息政府購(gòu)買服務(wù)制度，由專業(yè)機(jī)構(gòu)將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)到的煤炭企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議定向轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)政府部門，促進(jìn)基層工會(huì)早核實(shí)、早介入，增強(qiáng)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的效果和提高效率。

完善工會(huì)基層組織網(wǎng)絡(luò)，有效處理轉(zhuǎn)崗安置職工的發(fā)展訴求和維權(quán)訴求。建立“職業(yè)化工會(huì)干部—大企業(yè)工會(huì)干部和工人積極分子—工人群眾”多層次有機(jī)組織網(wǎng)絡(luò)，滿足基層工作需要，配置人、財(cái)、物，切實(shí)做到“重心下移、干部下去、資源下沉”，借助強(qiáng)有力的基層工會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)高效處理轉(zhuǎn)崗安置職工的發(fā)展訴求和維權(quán)訴求。

4.深入落實(shí)社會(huì)保障政策

支持煤炭企業(yè)職工提前退休。建議適度放寬擬關(guān)閉退出礦井人員退休年齡，對(duì)滿30年工齡或距法定退休年齡不足5年的人員（目前是內(nèi)部退養(yǎng)）提前辦理正式退休手續(xù)，支持煤炭企業(yè)優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)，輕裝前行。

放寬煤炭企業(yè)職工退休年齡測(cè)算依據(jù)如下：根據(jù)調(diào)查，其他行業(yè)普通職工平均每天工作時(shí)間為8小時(shí)，平均每月工作22天，則每月工作176小時(shí)，每年工作2112小時(shí)；而煤炭行業(yè)普通職工平均每天工作10小時(shí)，平均每月工作26天，則每月工作260小時(shí)，每年工作3120小時(shí)。煤炭行業(yè)職工一年內(nèi)實(shí)際工作時(shí)長(zhǎng)是其他行業(yè)職工工作時(shí)長(zhǎng)的1.48倍，因此，在煤礦工作滿10年的職工，相當(dāng)于其他行業(yè)職工工作約15年，按此勞動(dòng)強(qiáng)度，應(yīng)當(dāng)提前5年退休。

另外，按現(xiàn)行政策，特殊工種提前退休政策只適用于國(guó)企職工，一旦失去國(guó)有職工身份將不再享受。調(diào)研中企業(yè)普遍反映，國(guó)企職工為保留其特殊工種提前退休的待遇，不愿向非公企業(yè)流動(dòng)，在一定程度上影響了富余職工分流的進(jìn)程。因此，還需要重視和擴(kuò)大特殊工種的認(rèn)定范圍。

解決當(dāng)前社保體系中的突出矛盾。建議政府加快提高煤炭企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，保證統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)主要政策、管理制度、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，解決煤炭企業(yè)社保管理的屬地化問(wèn)題，逐步消除大型煤炭企業(yè)集團(tuán)職工內(nèi)部轉(zhuǎn)崗分流的制度政策障礙。建立煤炭企業(yè)職工失業(yè)保險(xiǎn)中央調(diào)劑金，運(yùn)用大數(shù)定律，增強(qiáng)基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力，防范煤炭行業(yè)出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性、規(guī)模性職工失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

建議政府降低去產(chǎn)能任務(wù)重的煤炭企業(yè)的社保費(fèi)率。目前，社保費(fèi)率過(guò)高，繳費(fèi)基數(shù)隨社平工資逐年快速上漲，煤炭企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，許多受化解產(chǎn)能過(guò)剩影響較大的煤炭企業(yè)無(wú)力負(fù)擔(dān)，有的已經(jīng)欠繳巨額社保費(fèi)。因此，考慮對(duì)化解產(chǎn)能過(guò)剩困難煤炭企業(yè)優(yōu)先降低社保費(fèi)率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)或轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)，促進(jìn)企業(yè)為社會(huì)提供更多就業(yè)崗位。

打造以煤炭企業(yè)為主體的醫(yī)療管理服務(wù)體系。建議各級(jí)政府在煤炭企業(yè)的工傷殘醫(yī)保納入地方統(tǒng)籌管理之后，支持企業(yè)成立醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)，建立科學(xué)的工傷鑒定、治療和康復(fù)管理體系，減少“小傷大養(yǎng)長(zhǎng)養(yǎng)”的現(xiàn)象，保障工傷職工和煤炭企業(yè)的合法權(quán)益。

5.提高政府對(duì)職工安置工作的行政服務(wù)質(zhì)量與行政服務(wù)效率

制定職工安置專項(xiàng)規(guī)劃。中央政府、各個(gè)主要產(chǎn)煤省份及各煤炭資源型城市應(yīng)制定職工安置專項(xiàng)規(guī)劃，按照規(guī)劃有序構(gòu)建“礦城、礦企、礦工”協(xié)同發(fā)展體系，合理安排資金和安置人員。

增加各級(jí)政府對(duì)職工安置的財(cái)政投入。目前去產(chǎn)能職工安置面臨的難點(diǎn)之一是地方和企業(yè)配套的安置資金來(lái)源問(wèn)題。因此，一是建議各級(jí)政府進(jìn)一步加大財(cái)政資金投入的力度，適當(dāng)增加獎(jiǎng)補(bǔ)資金額度；二是建議中央政府從煤炭行業(yè)國(guó)有資本收益中提取部分資金，地方政府應(yīng)從煤炭資源稅等渠道中提取一定比例作為配套資金建立職工安置專項(xiàng)基金，并形成長(zhǎng)效機(jī)制；三是建議研究和制定退出產(chǎn)能土地處置政策，推動(dòng)各地市加快土地收儲(chǔ)，落實(shí)去產(chǎn)能獎(jiǎng)補(bǔ)配套資金；四是建議擴(kuò)大專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金支出范圍，對(duì)企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗安置、產(chǎn)能退出礦井異地就業(yè)人員政策性支出、傷病亡職工遺屬以及離退休人員生活補(bǔ)貼給予政策資金支持。

健全職工安置績(jī)效考評(píng)機(jī)制。建議各級(jí)政府和煤炭企業(yè)確保在社保轉(zhuǎn)移接續(xù)等職工安置工作各關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)保持互聯(lián)互通，建立職工安置工作績(jī)效考評(píng)和預(yù)警體系，充分落實(shí)職工安置工作。

制定煤炭企業(yè)市場(chǎng)化解決職工安置問(wèn)題的政策。市場(chǎng)化解決職工安置問(wèn)題的政策主要涉及四個(gè)方面：一是煤炭企業(yè)在產(chǎn)能置換指標(biāo)交易中將出售指標(biāo)所得資金按一定比例用于職工安置；二是在產(chǎn)能置換指標(biāo)交易中能夠提供一定比例職工安置崗位或資金的企業(yè)，將享有優(yōu)先交易權(quán)或產(chǎn)能置換優(yōu)惠政策；三是鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)煤炭企業(yè)實(shí)施兼并重組，幫助被兼并重組的企業(yè)安置職工、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)；四是鼓勵(lì)國(guó)有煤炭企業(yè)通過(guò)出讓股份、增資擴(kuò)股、合資合作引入民營(yíng)資本，促進(jìn)煤炭企業(yè)發(fā)展，拓寬企業(yè)人力資源流動(dòng)通道。

促進(jìn)企業(yè)和職工共同參與職工安置政策制定。政府要在煤炭行業(yè)去產(chǎn)能以及職工安置工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但并非政府要包辦一切。

優(yōu)化信息發(fā)布平臺(tái)。針對(duì)煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中就業(yè)與職工安置問(wèn)題，掌握轉(zhuǎn)崗安置職工的基本信息和數(shù)量，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)企業(yè)崗位的增減情況，制定科學(xué)合理有針對(duì)性和實(shí)效性的職工安置政策。借助新媒體參與平臺(tái)拓寬煤礦職工參與政策制定的機(jī)會(huì)和渠道，利用網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放性、及時(shí)性和交流雙方的平等性增強(qiáng)公眾平等、獨(dú)立參與的意愿，影響政府的職工安置政策制定。

6.根據(jù)區(qū)域特征靈活制定差異化職工安置政策

不同煤炭基地由于發(fā)展實(shí)踐以及特點(diǎn)上的差異，所面臨的壓力和問(wèn)題也各不相同，因此，要解決就業(yè)問(wèn)題，必須針對(duì)不同地區(qū)的實(shí)際情況，一地一個(gè)解決方案，抓好生產(chǎn)力布局，開(kāi)拓新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)模式。對(duì)于因?yàn)檎邲_擊受到影響的下崗職工群體，要做好妥善安置，防止他們因受沖擊而致貧。晉陜蒙寧甘區(qū)是先進(jìn)產(chǎn)能主要分布區(qū)，煤炭工業(yè)是所在地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，職工安置應(yīng)當(dāng)以內(nèi)部分流為主。華東區(qū)的主力礦區(qū)已轉(zhuǎn)入深部開(kāi)采，煤炭產(chǎn)業(yè)基本進(jìn)入衰退期，但是華東區(qū)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，轉(zhuǎn)崗安置職工就業(yè)機(jī)會(huì)較多。東北區(qū)企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)重，歷史包袱較重，職工安置壓力大。華南區(qū)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平較低，生產(chǎn)環(huán)境較差，體量雖小，但工傷殘職工比例相對(duì)較高，對(duì)公益性崗位托底安置要求高。新青區(qū)受影響較少，煤炭行業(yè)未來(lái)還將迎來(lái)一定的發(fā)展期，以接收其他產(chǎn)煤區(qū)轉(zhuǎn)崗安置職工為主。

晉陜蒙寧甘區(qū)。該地區(qū)的轉(zhuǎn)型條件比東北地區(qū)略好，煤炭產(chǎn)業(yè)還能存續(xù)一段時(shí)間，要抓住當(dāng)前的機(jī)遇期做好煤炭行業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)，堅(jiān)決淘汰沒(méi)有發(fā)展希望的落后產(chǎn)能，對(duì)其職工安置政策的幾點(diǎn)建議如下。

一是原有煤炭產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)可以更多地轉(zhuǎn)向清潔煤生產(chǎn)。當(dāng)前的生產(chǎn)環(huán)境污染嚴(yán)重，給煤炭洗選工作提出了更高的要求，可以引導(dǎo)一些初級(jí)加工的工作轉(zhuǎn)為深加工，既有利于空氣污染治理，也給當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)指出了另一條發(fā)展道路，促進(jìn)職工的內(nèi)部分流。

二是加大對(duì)煤產(chǎn)地生態(tài)修復(fù)的力度。生態(tài)修復(fù)既能創(chuàng)造就業(yè)，也能帶動(dòng)一定的就業(yè)，更可以為后續(xù)發(fā)展旅游提供條件。

三是甘肅和寧夏等地可以向新能源的開(kāi)發(fā)利用轉(zhuǎn)型。通過(guò)發(fā)展設(shè)備制造、發(fā)電等相關(guān)的綠色產(chǎn)業(yè)來(lái)承接部分傳統(tǒng)能源的冗余失業(yè)人員。

華東區(qū)。該區(qū)域煤炭行業(yè)可能整體會(huì)逐漸壓縮規(guī)模乃至關(guān)停，但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)合理，通過(guò)鼓勵(lì)發(fā)展其他行業(yè)吸納就業(yè)壓力相對(duì)較小。該地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件較好，地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的財(cái)政支持工作，讓中央的財(cái)政支持向相對(duì)落后的東北區(qū)傾斜。

東北區(qū)。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律來(lái)看，東北三省未來(lái)要出現(xiàn)大規(guī)模的新興產(chǎn)業(yè)吸納煤炭冗余就業(yè)可能性不大，無(wú)論是制度性還是資金性強(qiáng)行挽救大型煤炭國(guó)企意義不大。如何在衰敗的背景下，盡量維持社會(huì)的穩(wěn)定才是政策考慮的重點(diǎn)。對(duì)其職工安置政策的幾點(diǎn)建議如下。

一是從體制改革入手，整頓干部隊(duì)伍，解放思想，改變官僚主義作風(fēng)。如考慮政府和國(guó)企官員與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大規(guī)模調(diào)換。

二是集中力量發(fā)展好主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。建議牢牢抓好優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)，從農(nóng)業(yè)政策入手，給予當(dāng)?shù)馗喾龀?。適當(dāng)發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，如旅游，對(duì)于一些有益于就業(yè)的第三產(chǎn)業(yè)給予更多靈活性的扶持，如網(wǎng)約車市場(chǎng)等，從而促進(jìn)煤炭企業(yè)職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)。

三是適當(dāng)放棄對(duì)一些衰敗的煤炭資源型城市的強(qiáng)行輸血，集中力量發(fā)展特大中心城市。有些資源型城市已經(jīng)不具備重新振興和崛起的基本條件，也沒(méi)有辦法能夠轉(zhuǎn)型。做好大城市公共服務(wù)功能的建設(shè)，集聚高端服務(wù)業(yè)，吸引周邊人口遷徙到附近，學(xué)會(huì)抱團(tuán)取暖。

華南區(qū)。由于勞動(dòng)生產(chǎn)率相對(duì)較低，該地區(qū)的煤炭行業(yè)從業(yè)人員有一定的規(guī)模。該地區(qū)政府應(yīng)對(duì)煤炭企業(yè)做好轉(zhuǎn)崗引導(dǎo)，根據(jù)各地特點(diǎn)，鼓勵(lì)發(fā)展自然風(fēng)光和民族風(fēng)情相結(jié)合的旅游業(yè)，發(fā)展以釀酒、特色食品加工、農(nóng)產(chǎn)品加工為基礎(chǔ)的綠色產(chǎn)業(yè)等，從而帶動(dòng)煤炭企業(yè)職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)。

三 政策建議

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和供給側(cè)改革的現(xiàn)實(shí)背景下，化解產(chǎn)能過(guò)剩是煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必經(jīng)之路。與此同時(shí)，化解產(chǎn)能過(guò)剩所產(chǎn)生的大量就業(yè)與職工安置問(wèn)題已經(jīng)成為全社會(huì)關(guān)切的焦點(diǎn)，為政府部門和煤炭行業(yè)提出了新要求。為此，本研究從煤炭行業(yè)去產(chǎn)能進(jìn)程和職工安置工作的實(shí)際出發(fā)，在煤炭行業(yè)職工安置政策效應(yīng)分析的基礎(chǔ)上，探索煤炭行業(yè)三礦協(xié)同職工安置體系的內(nèi)涵，提出三礦協(xié)同職工安置體系的理論框架，為煤炭行業(yè)通過(guò)有效的職工安置體系設(shè)計(jì)引導(dǎo)礦城優(yōu)化職工安置政策和平臺(tái)、礦企優(yōu)化職工安置工作、激活礦工價(jià)值，奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

三礦協(xié)同職工安置體系（見(jiàn)圖8-14）是指，礦城與礦企順應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和煤炭行業(yè)形勢(shì)的新變化，科學(xué)有序利用好現(xiàn)有資源，進(jìn)一步發(fā)揮礦城的平臺(tái)作用去引導(dǎo)并增強(qiáng)礦企及礦工應(yīng)對(duì)職工安置困境的能力，做好職工安置工作，保證“礦城、礦企、礦工”長(zhǎng)期、穩(wěn)定和持續(xù)健康地協(xié)同發(fā)展，打造礦城、礦企與礦工價(jià)值共同創(chuàng)造系統(tǒng)。

圖8-14 三礦協(xié)同職工安置體系的理論框架

礦城是價(jià)值創(chuàng)造的環(huán)境與載體，礦企是價(jià)值創(chuàng)造的功能單元，礦工是價(jià)值創(chuàng)造的核心元素，三者是互相交織、互相依托的。礦城應(yīng)當(dāng)以創(chuàng)建人民滿意的服務(wù)型政府為根本目標(biāo)，采取“三方聯(lián)動(dòng)，協(xié)同發(fā)展”的模式，建立礦城、礦企和礦工共同愿景，實(shí)現(xiàn)資源和功能上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與高效協(xié)同，通過(guò)三方聯(lián)動(dòng)打造協(xié)同發(fā)展中各主體、各要素和各環(huán)節(jié)的有機(jī)對(duì)接與融合機(jī)制，基于價(jià)值共創(chuàng)理念構(gòu)筑起以職工安置為導(dǎo)向、礦城為引導(dǎo)、礦企為主體、礦工為核心的三方協(xié)同職工安置體系，提升礦城的產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、礦企的轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展能力以及礦工的技能素質(zhì)和再就業(yè)能力。

在三礦協(xié)同職工安置體系里，礦城應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)資源配置、優(yōu)化安置環(huán)境及為礦工提供服務(wù)和保障的責(zé)任，推動(dòng)礦企做好職工安置工作；礦企應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起職工安置的主體責(zé)任，充分利用當(dāng)前環(huán)境、轉(zhuǎn)化礦城資源來(lái)優(yōu)化企業(yè)人力資本結(jié)構(gòu)，推進(jìn)礦工的轉(zhuǎn)崗分流和退休退養(yǎng)工作；礦工應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起價(jià)值創(chuàng)造的責(zé)任，充分利用礦城與礦企提供的資源、機(jī)會(huì)、服務(wù)和保障，到最能發(fā)光發(fā)熱的崗位上創(chuàng)造價(jià)值，回饋礦企和社會(huì)。

圖8-15 三礦協(xié)同職工安置體系的資源配置與政策落地框架

人力資本價(jià)值時(shí)代的職工安置體系，與礦城和礦企的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、煤炭行業(yè)環(huán)境、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況以及礦工期望都緊密相關(guān)。三礦協(xié)同職工安置體系是以價(jià)值共創(chuàng)為目標(biāo)導(dǎo)向和核心理念，由價(jià)值主張重塑與價(jià)值生態(tài)系統(tǒng)再造二者合力作用的結(jié)果。因此，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮在去產(chǎn)能背景下煤炭行業(yè)職工安置工作中的指導(dǎo)、支持和服務(wù)作用，積極推動(dòng)三礦協(xié)同職工安置體系建設(shè)，聚集與整合三大價(jià)值創(chuàng)造主體提供的各類互補(bǔ)性資源，制定切實(shí)有效的職工安置政策，加強(qiáng)礦城和礦企在各要素、各環(huán)節(jié)的有機(jī)對(duì)接與融合，優(yōu)化資源配置，建立起職工安置的長(zhǎng)效機(jī)制，提高政府的行政服務(wù)質(zhì)量和行政服務(wù)效率，切實(shí)維護(hù)好礦工權(quán)益，做好職工安置工作，確保全社會(huì)和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)三礦可持續(xù)發(fā)展和價(jià)值共創(chuàng)（見(jiàn)圖8-15）。

第八節(jié) 未來(lái)研究展望

本研究在分析煤炭行業(yè)人力資源現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了化解產(chǎn)能過(guò)剩涉及煤礦職工的總量及地區(qū)分布情況，基于PEST環(huán)境分析從政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)四個(gè)方面指出了影響就業(yè)與職工安置的主要因素，梳理了我國(guó)兩輪煤礦關(guān)閉退出中的職工安置政策和國(guó)外職工安置政策，構(gòu)建了職工安置政策體系的“五維度”模型，并以此為基礎(chǔ)，分析了我國(guó)煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置政策效應(yīng)及不足之處，提出了我國(guó)煤炭行業(yè)就業(yè)與職工安置的總體思路、主要目標(biāo)以及政策建議。

隨著煤炭行業(yè)供給側(cè)改革的逐步推進(jìn)，積極穩(wěn)妥地做好職工安置工作對(duì)于企業(yè)和政府而言更加重要。本項(xiàng)目研究成果結(jié)合我國(guó)煤炭行業(yè)當(dāng)前發(fā)展情況，為國(guó)家構(gòu)建出煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中就業(yè)與職工安置政策的頂層設(shè)計(jì)方案，對(duì)各級(jí)政府和煤炭企業(yè)落實(shí)就業(yè)與職工安置工作具有較好的借鑒意義。

同時(shí)，本研究也存在一定的局限性和需要進(jìn)一步深入研究之處。首先，本研究以35家大型煤炭企業(yè)集團(tuán)的271處煤礦為研究樣本，相較于我國(guó)煤礦總體數(shù)量，樣本數(shù)仍顯不足；其次，本研究通過(guò)對(duì)我國(guó)安置政策效應(yīng)分析，對(duì)煤炭行業(yè)的職工安置工作進(jìn)行了質(zhì)性研究，缺乏對(duì)煤炭行業(yè)不同企業(yè)、不同區(qū)域間的橫向?qū)Ρ妊芯浚@將是職工安置問(wèn)題進(jìn)一步研究的側(cè)重點(diǎn)；最后，由于煤炭行業(yè)去產(chǎn)能和職工安置工作僅開(kāi)展兩年，在未來(lái)還應(yīng)對(duì)去產(chǎn)能重點(diǎn)煤炭企業(yè)進(jìn)行跟蹤調(diào)研，對(duì)職工安置問(wèn)題進(jìn)行跨期縱向研究和量化實(shí)證研究。

鑒于此，課題組將進(jìn)一步深入開(kāi)展研究，針對(duì)各區(qū)域煤炭企業(yè)，提出更具有區(qū)域特點(diǎn)的職工安置措施，為政府科學(xué)決策、行業(yè)健康發(fā)展、促進(jìn)失業(yè)人員平穩(wěn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)、營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境提供支撐。