時(shí)伏經(jīng)貿(mào)2010年5月中旬刊總第169期從國(guó)外天然氣規(guī)制的啟示看我國(guó)天然氣改革閆澤武劉春宇(新疆發(fā)展與改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究院,新疆烏魯木齊830002)【摘要】本文從探討天然氣的屬性、運(yùn)營(yíng)特征和規(guī)制的關(guān)系入手,通過對(duì)我國(guó)天然氣體制狀況和現(xiàn)行體制下天然氣規(guī)制存在間題的分析及對(duì)國(guó)外天然氣規(guī)制的比較分析,指出,我國(guó)對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制,在借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),要結(jié)合我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的具體的發(fā)展情況,建立自己的規(guī)制模式,并對(duì)天然氣規(guī)制改革提出思路?！娟P(guān)鍵詞】天然氣產(chǎn)業(yè);政府規(guī)制;改革天然氣的運(yùn)營(yíng)分生產(chǎn)、管道運(yùn)輸和銷售三個(gè)環(huán)節(jié),這是由法,以行政審批和部門規(guī)章為基本內(nèi)容和手段。到目前為止,天然氣的自然屬性決定的,天然氣的生產(chǎn)環(huán)節(jié)是指天然氣的勘出臺(tái)法規(guī)和條例既有關(guān)于天然氣勘探開發(fā)的,還有天然氣輸送探開發(fā)、生產(chǎn)、集輸和加工銷售:管輸配送環(huán)節(jié)是指通過大直和銷售的和價(jià)格稅收的,但基本上是管理?xiàng)l例,沒有一部完整徑髙壓管道將天然氣從生產(chǎn)地輸往銷售中心(管輸),再通過的《天然氣法》,立法明顯滯后,政府對(duì)天然氣的管制主要依小直徑低壓管線向當(dāng)?shù)亟K端用戶供氣〔配送):而銷售環(huán)節(jié)則靠政策性文件和行政性審批,穩(wěn)定性和透明度不足,再加上沒是指地方銷售體系,是用地方分銷網(wǎng)絡(luò)將終端用戶(居民用戶有獨(dú)立的規(guī)制監(jiān)管部門,很容易引發(fā)暗箱操作和尋租行為的發(fā)(家庭)、商業(yè)用戶(如批發(fā)和零售商、服務(wù)業(yè)、賓館、辦公生,最終導(dǎo)致對(duì)監(jiān)管的不利室和公用設(shè)施等)、工業(yè)用戶(工廠和礦場(chǎng))和(發(fā)電廠)與3.公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局尚未形管道連接起來的部分。雖然通過1998年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組,已形成了三大國(guó)家控從整個(gè)產(chǎn)業(yè)來看,天然氣產(chǎn)業(yè)的三個(gè)環(huán)節(jié)又具備不同特點(diǎn),股石油公司在陸上、海上的勘探開發(fā)、管道建設(shè)、油氣運(yùn)輸及它們所具有的自然壟斷性質(zhì)的強(qiáng)弱也是不同的。就天然氣的生產(chǎn)銷售領(lǐng)域相互競(jìng)爭(zhēng)的格局,但由于這種重組是以行政手段捏合環(huán)節(jié)勘探來看,不具備成本的次可加性,規(guī)模經(jīng)濟(jì)也不明顯,也的,三大公司劃地域而治的改革方案,使三大國(guó)有石油公司的就是說此環(huán)節(jié)不具備強(qiáng)的自然壟斷屬性。那么對(duì)該環(huán)節(jié)的規(guī)制就市場(chǎng)控制力極不均衡。在上游領(lǐng)域,三大國(guó)有石油公司之間可以采取政府放松規(guī)制的做法。而在天然氣的管輸環(huán)節(jié)中,天然“劃地域而治”的做法使行業(yè)的準(zhǔn)人尚存在一定的障礙:;礦產(chǎn)氣的輸送有賴于鋪設(shè)的管道而進(jìn)行,管道的鋪設(shè)具有巨大的沉許可證管理方式尚未更多地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制:國(guó)外天然氣開沒成本,整個(gè)管網(wǎng)由一個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)具有明顯的規(guī)模效應(yīng),該環(huán)采權(quán)依然控制在中石油、中石化等國(guó)有企業(yè)手中,民營(yíng)企業(yè)即節(jié)產(chǎn)業(yè)的成本函數(shù)具有次可加性,所以具有強(qiáng)自然壟斷屬性,使在國(guó)外采了氣,也需要過中石油和中石化這道門檻。在下游顯然對(duì)該環(huán)節(jié),政府應(yīng)該實(shí)施嚴(yán)格規(guī)制。天然氣的銷售環(huán)節(jié)隨領(lǐng)域,天然氣的銷售競(jìng)爭(zhēng)僅限于中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司和中著用氣需求量的增大,又使銷售呈現(xiàn)多元化,而民用天然氣又國(guó)石化集團(tuán)公司需要政府對(duì)其價(jià)格維持相對(duì)的穩(wěn)定,這個(gè)環(huán)節(jié)可以說是融合了4.價(jià)格規(guī)制很不完善壟斷和競(jìng)爭(zhēng),它既需要放松,又應(yīng)當(dāng)存在一定的政府干預(yù),可前我國(guó)的天然氣價(jià)格體系包含了定價(jià)權(quán)屬、定價(jià)類別和以采取激勵(lì)性的規(guī)制方式計(jì)價(jià)方法,且都由政府統(tǒng)一制定,未能將競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)和論斷環(huán)節(jié)我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制的現(xiàn)狀分開,發(fā)改委對(duì)天然氣產(chǎn)品的定價(jià),是按照國(guó)際天然氣價(jià)格的(一)我國(guó)天然氣規(guī)制的體制狀況變化來制定和公布的,并沒有實(shí)際完全反映國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求的信計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,我國(guó)石油天然氣產(chǎn)業(yè)由石油部主管,實(shí)施計(jì)息,更沒有杜絕三大石油公司在價(jià)外加價(jià)、搭車收費(fèi)的壟斷行劃經(jīng)濟(jì)管理體制。1998年,按照國(guó)際通行的“油公司”模式,我為。天然氣定價(jià)機(jī)制改革步伐雖已邁出,但市場(chǎng)在價(jià)格形成中國(guó)石油天然氣企業(yè)成功實(shí)施了內(nèi)部企業(yè)的整體分離與重組。中國(guó)的基礎(chǔ)性作用尚未充分發(fā)揮石油天然氣集團(tuán)公司(CNPC)于1999年通過分離的方法將集團(tuán)公5.三大公司自然壟斷業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)未能分開,在競(jìng)爭(zhēng)司內(nèi)所有石油企業(yè)、煉化企業(yè)、銷售企業(yè)、管輸企業(yè)及科研單位性業(yè)務(wù)中制造壟斷分離出來,單獨(dú)成立了中國(guó)石油天然氣股份有限公司。同時(shí),中天然氣產(chǎn)業(yè)中的自然壟斷性主要集中在天然氣管道輸運(yùn)領(lǐng)國(guó)石油化工總公司也實(shí)施了戰(zhàn)略重組,組建了中國(guó)石油化工集團(tuán)域,而天然氣的勘探、開發(fā)和下游的加工、銷售業(yè)務(wù)領(lǐng)域則具公司。在我國(guó)的天然氣產(chǎn)業(yè)中,存在著集上下游、內(nèi)外貿(mào)和產(chǎn)供有明顯的競(jìng)爭(zhēng)性。但是,由于中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)是三大石油公司銷于一體的幾家大公司,這些公司之間形成了寡頭競(jìng)爭(zhēng)格局,但上下游的垂直經(jīng)營(yíng),自然壟斷性和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)交織在一起,管垂直一體化的國(guó)有經(jīng)營(yíng)體制未能徹底改變。道設(shè)施幾乎全部掌握在以中石油為主的三大石油公司,三大公(二)日前規(guī)制體制下天然氣規(guī)制存在的主要問題司能憑借自然壟斷業(yè)務(wù)來延伸壟斷,并在其產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)鏈1.政出多門,管理重疊,缺乏獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)中調(diào)劑利潤(rùn),致使在一些競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)中產(chǎn)品價(jià)格嚴(yán)重偏離市場(chǎng)目前,中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的范疇涵蓋了資源保護(hù)、價(jià)格價(jià)格和進(jìn)出口規(guī)制、行業(yè)準(zhǔn)入、投資審批以及環(huán)境、安全等多6.資源產(chǎn)地政府對(duì)石油產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制沒有發(fā)言權(quán)方面內(nèi)容,能對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的部門,除了國(guó)家發(fā)改委天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制,無論是規(guī)制立法、相關(guān)制度規(guī)則的制(下設(shè)能源局)的直接管理外,還包括國(guó)土資源部等8部委。這定還是規(guī)制的管理和執(zhí)行均由中央政府一手統(tǒng)攬,地方政府即種規(guī)制機(jī)構(gòu)的不獨(dú)立和規(guī)制政策的制定和實(shí)施不分離,在一定使在自身利益嚴(yán)重受到侵害時(shí),也無計(jì)可施。從市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)的程度上實(shí)際是降低了國(guó)家對(duì)石油產(chǎn)業(yè)管制的力度和效率,也格規(guī)制到天然氣資源管理、天然氣配售系統(tǒng)均屬于中央政府管影響了國(guó)家對(duì)能源可持續(xù)利用和平衡發(fā)展的協(xié)調(diào)控制轄,地方政府在石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制中沒有任何發(fā)言權(quán),資源產(chǎn)地權(quán)2.對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督、指導(dǎo)的法律法規(guī)不健益無法直接得到保護(hù)。三大公司憑借自身的壟斷地位,在競(jìng)爭(zhēng)全,缺乏完整的法律基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)中制造的壟斷對(duì)資源產(chǎn)地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來很多不利的影現(xiàn)行政府對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做響,地方政府對(duì)此卻無能為力。37·Economic Trade update mid-journals Sum NO. 169May 2010、國(guó)外天然氣規(guī)制的比較及對(duì)我國(guó)的啟示業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、政策目標(biāo)、管理體制框架、法律法規(guī)的硏研究和制)國(guó)外天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制的一些特點(diǎn)定。而政府天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制監(jiān)管部門則主要根據(jù)上下游各環(huán)節(jié)1.美國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制特點(diǎn)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)特點(diǎn),采取不同的規(guī)制機(jī)制,在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)第二次世界大戰(zhàn)和兩次石油危機(jī)以后,美國(guó)政府不斷加強(qiáng)中放開競(jìng)爭(zhēng),進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格管制等,在自然壟斷業(yè)務(wù)中和改善對(duì)本國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控。政府對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)則實(shí)行政府管制,發(fā)揮規(guī)范、協(xié)調(diào)企業(yè)行為和督促企業(yè)自律的制主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn):(1)具體的天然氣資源管理和天然氣配作用。售系統(tǒng)的規(guī)制屬地方政府管轄,由地方天然氣規(guī)制機(jī)構(gòu)具體負(fù)(二)建立健全天然氣產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系責(zé),規(guī)制機(jī)構(gòu)按“上游”和“下游”分設(shè);(2)美國(guó)政府規(guī)制盡快出臺(tái)《天然氣法》。其內(nèi)容可考慮包括:(1)確定天然氣產(chǎn)業(yè)的方式主要是根據(jù)法律進(jìn)行干預(yù);(3)美國(guó)政府對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略地位和基本性質(zhì);(2)通過立法創(chuàng)立監(jiān)管機(jī)天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制主要是對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)中的“自然壟斷”業(yè)務(wù)構(gòu);(3)界定自然壟斷領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,對(duì)自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵭胁糠?(4)規(guī)制的內(nèi)容以價(jià)格規(guī)制和準(zhǔn)入規(guī)制為主;(5)政監(jiān)管,并將其與競(jìng)爭(zhēng)性的上游或下游有效分離:(4)監(jiān)管的內(nèi)府設(shè)有獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)容與形式:(5)對(duì)天然氣資源的戰(zhàn)略性安排;(6)應(yīng)對(duì)油氣2.英國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制特點(diǎn)危機(jī)的緊急措施從1986年起,政府對(duì)天然氣下游領(lǐng)域進(jìn)行了全面改革,對(duì)對(duì)原(三)打破行政壟斷和市場(chǎng)分割,實(shí)施分類規(guī)制改革,培先由國(guó)家經(jīng)營(yíng)的國(guó)家天然氣公司實(shí)施私有化改造:(1)對(duì)天然氣市育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)供應(yīng)實(shí)施放松規(guī)制:(2)對(duì)產(chǎn)業(yè)上下游業(yè)務(wù)實(shí)施分類管制。英國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外改革的經(jīng)驗(yàn),根據(jù)我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展在充分放開上游天然氣市場(chǎng)價(jià)格的同時(shí),目前依然保留了對(duì)下游天然階段逐步將自然壟斷性業(yè)務(wù)從競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)中分離出去進(jìn)行分類氣管輸服務(wù)費(fèi)率和收費(fèi)市場(chǎng)費(fèi)率的密切規(guī)制;(3)制訂了天然氣規(guī)制,競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)放開市場(chǎng)準(zhǔn)入,建立公平有序的競(jìng)爭(zhēng)秩序業(yè)政府規(guī)制的相關(guān)法律法規(guī);(4)設(shè)立了獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)形成多元化發(fā)展的格局。在自然壟斷性業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管,防3.阿根廷天然氣產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制止濫用壟斷優(yōu)勢(shì),確保管道運(yùn)輸?shù)陌踩头€(wěn)定,保證對(duì)第三方概括阿根廷天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制的特點(diǎn)主要有:(1)有獨(dú)立提供非歧視性管道接入,保證整個(gè)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。在有條件的規(guī)制機(jī)構(gòu);(2)對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)實(shí)的情況下可引入一定程度的競(jìng)爭(zhēng),以最大程度地降低壟斷造成施分離;(3)對(duì)國(guó)有石油公司實(shí)施私有化改造:(4)制訂了的效益損失。天然氣法》。該法明確規(guī)定了行業(yè)規(guī)制原則、規(guī)制范圍、新(四)進(jìn)行科學(xué)合理的市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)制建規(guī)制機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)制職責(zé)、規(guī)制程序以及對(duì)違規(guī)行為為更好地在油氣勘探領(lǐng)域創(chuàng)造竟?fàn)幍母窬?加大我國(guó)天然的處罰等。氣勘探的力度和效率:一要對(duì)天然氣資源勘探開發(fā)的許可證審4.俄羅斯天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制特點(diǎn)批權(quán)和監(jiān)督權(quán),應(yīng)集中在一個(gè)部門(專職管制石油機(jī)構(gòu)),便俄羅斯天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制體制與我國(guó)類似,基本屬于國(guó)于政府在管理的過程中統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理:二要縮短許可證有企業(yè)形式的垂直一體化經(jīng)營(yíng)方式。前蘇聯(lián)解體后,在后來的的有效期,最好控制在3年~5年;三要為了防止因大量企業(yè)進(jìn)轉(zhuǎn)軌過程中,俄羅斯逐步將原本只屬于產(chǎn)業(yè)部職能的規(guī)制權(quán)利入勘探領(lǐng)域,技術(shù)和實(shí)力參差不齊而濫勘濫采的現(xiàn)象出現(xiàn),應(yīng)分離出去,在不同的權(quán)力機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行分配,各產(chǎn)業(yè)部仍然負(fù)對(duì)市場(chǎng)中的企業(yè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理責(zé)執(zhí)行國(guó)家政策,進(jìn)行行業(yè)管理,專門的規(guī)制機(jī)構(gòu)(能源委員(五)將中央政府對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制的具體職能限于政策會(huì))負(fù)責(zé)制定產(chǎn)品(服務(wù))價(jià)格。但是,鑒于天然氣工業(yè)的特制定及宏觀管理,將天然氣產(chǎn)業(yè)具體規(guī)制職能移交給地方政府點(diǎn),俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司保留了前蘇聯(lián)時(shí)期形成的統(tǒng)我國(guó)的石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革完全可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的經(jīng)系統(tǒng),并繼續(xù)實(shí)行對(duì)天然氣的生產(chǎn)、管輸和銷售產(chǎn)業(yè)壟斷驗(yàn),同時(shí)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際,發(fā)揮地方政府在石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革營(yíng)模式中的作用。在政策制定部門和執(zhí)行部門職能完全分離后,規(guī)制)國(guó)外天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制的比較及對(duì)我國(guó)的啟示政策的制定部門由政府管轄的集中統(tǒng)一的部門予以處理,石油從天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制的國(guó)際比較來看,除俄羅斯政府依然產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的具體職能逐步向地方政府規(guī)制部門轉(zhuǎn)移。這樣維持對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的完全壟斷規(guī)制模式外,美國(guó)、英國(guó)和阿根一來,既可以讓規(guī)制更加直接、高效,又可以使資源產(chǎn)地的資廷政府對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)實(shí)施的規(guī)制基本上屬于不斷引入競(jìng)爭(zhēng)的逐源得到有效保證,還能更好地發(fā)揮地方政府的積極性和作用步放松的規(guī)制模式,比如都設(shè)立了獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)、都通過立法對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)施規(guī)制、規(guī)制的重點(diǎn)都集中在天然氣產(chǎn)業(yè)的自然壟參考文獻(xiàn)斷業(yè)務(wù)上以及對(duì)國(guó)有公司都實(shí)施了私有化改造等,這些改革呈劉春字新覆石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究圍新疆人民出版社2078現(xiàn)的直接效果是天然氣價(jià)格持續(xù)下降,產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量顯著提囚楊鳳玲天然氣產(chǎn)業(yè)中下游領(lǐng)域的自然壟斷性即天然氣工業(yè)251:132-13,各類消費(fèi)不斷增加,全國(guó)供需基本平衡。這些規(guī)制措施對(duì)[]Andrei Juris. Market Deveopment in the United Kingdom,'s Natural Gas Industry. World B nk Policy我國(guó)天然氣的規(guī)制改革都有積極的借鑒意義,但相比較于西方 4 Stephen Breyer, Paul W. MacAvoy the Natur發(fā)達(dá)國(guó)家而言,我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制實(shí)踐起步較晚,天然氣 ProxduxersUl Harvard Law Revicw, Vol8: 4.5age and The Regulation of Natural Gas產(chǎn)業(yè)規(guī)制中還存在著體制、價(jià)格等一系列問題,這些都束縛著丙石興春,李吟天中國(guó)天然氣工業(yè)發(fā)展研究北京石油工業(yè)出版社201018國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。要解決這些問題,僅僅照搬國(guó)外間楊麗萍,郭廣珍天然氣產(chǎn)業(yè)的規(guī)制和改革研究山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)x043910的成功模式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,要在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),結(jié)合我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的具體發(fā)展情況,對(duì)天然氣的政府作者簡(jiǎn)介規(guī)制進(jìn)行改革,找到自己的發(fā)展模式閆澤武,新疆發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)三、對(duì)我國(guó)天然氣規(guī)制改革的思考劉舂宇,新疆大學(xué)理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后科研流動(dòng)站博士后,現(xiàn)供職于新疆發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究(一)完全分開天然氣產(chǎn)業(yè)政策的制定部門與監(jiān)管部門的職能我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的管理呈多部門分散態(tài)勢(shì),綜合性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性較差,為此,應(yīng)借鑒北美經(jīng)驗(yàn)將分散在多個(gè)部門的石油產(chǎn)業(yè)的管理職能分離出來進(jìn)行重新整合,將政策制定部門和規(guī)制監(jiān)管部門完全分開,政策制定部門的職能主要為加強(qiáng)對(duì)天然氣