第24卷第6期天然氣工業(yè)經(jīng)營(yíng)笪理加快中國(guó)天然氣行業(yè)立法進(jìn)程劉巖中國(guó)石化股份公司發(fā)展計(jì)劃部)劉巖.加快中國(guó)天然氣行業(yè)立法進(jìn)程.天然氣工業(yè),2004;24(6):125~126摘要目前國(guó)內(nèi)河無(wú)專(zhuān)門(mén)的石油、天然氣法,現(xiàn)行的法律體系難以適應(yīng)天然氣工業(yè)的快速發(fā)展。文章介紹了歐美等國(guó)家使全法制,推動(dòng)天然氣工業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)和慣例,分析了我國(guó)天然氣行業(yè)立法滯后的覡狀。從外環(huán)境、行業(yè)發(fā)展中出觀的種種問(wèn)題和矛盾、現(xiàn)有許多法律觀章的參考、國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等方至看,立即著手制定《天然氣法》的條件已基本具備:鑒于《礦產(chǎn)資源法》對(duì)天然氣上游已有一些法伴規(guī)范,根據(jù)國(guó)情并借鑒國(guó)外經(jīng)雅,天然氣法》可主要針對(duì)天然氣肀下游領(lǐng)域?！短烊粴夥ā分料?yīng)甸括各級(jí)政府的職責(zé),歐府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織,天然氣生產(chǎn),管詭、配透、綃舊公司的地位、資格、權(quán)利和義務(wù),氣價(jià)和曾輸費(fèi)確定的原劇和定價(jià)機(jī)制,項(xiàng)目審批,安全保障,第三方準(zhǔn)入,容量買(mǎi)賣(mài),對(duì)外合乍的模式及領(lǐng)域,消費(fèi)者權(quán)益保護(hù),HSE(使康、安全、環(huán)境),違法處置等主要內(nèi)睿。應(yīng)盡快形成以(石油)天結(jié)氣法等法律為主干,眾多法規(guī)為枝條的天然氣法律體系,以法治氣,以法促氣。主題詞天然氣行業(yè)立法加快立法的必要性修正條款加拿大涉及石油天然氣行業(yè)的法律主要有《能隨著近年來(lái)天然氣儲(chǔ)量和產(chǎn)量的快速增長(zhǎng),以源管理法》石油和天然氣操作法》環(huán)境評(píng)價(jià)法》《石及以西氣東輸為標(biāo)志的已經(jīng)和將要實(shí)施的多條輸氣油資源法冀國(guó)家能源委員會(huì)法》等多部法律,以及政干線的建設(shè),我國(guó)天然氣工業(yè)即將進(jìn)人一個(gè)快速增府監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的《天然氣管道統(tǒng)一會(huì)計(jì)條例》《國(guó)長(zhǎng)的新時(shí)期。天然氣占一次能源的消費(fèi)比例將由目家能源委員會(huì)替代服務(wù)條例》石油管道統(tǒng)一會(huì)計(jì)條前的不到3%,提高到2010年的6%左右例》《石油產(chǎn)品牌號(hào)條例》《陸上石油天然氣管道條市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展天然氣工業(yè)的前提之一是例》管道仲裁委員會(huì)處事規(guī)則》《管道穿跨條例》《管營(yíng)造法律環(huán)境,形成以(石油)天然氣法等法律為主道公司資料保護(hù)條例》等幾十部具有法律效力的法干,眾多法規(guī)為枝條的天然氣法律體系以法治氣,規(guī)和規(guī)定以法促氣。這是國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)和慣例。美國(guó)僅在天然氣管理方面就有幾十部法律法石油天然氣作為一種不可再生的戰(zhàn)略資源,各國(guó)規(guī),主要有《天然氣法》《菲利普斯決議》天然氣政策都極為重視。世界主要的油氣生產(chǎn)和消費(fèi)國(guó)都制定法》聯(lián)邦能源委員會(huì)436號(hào)令》《放松井口管制法》了相關(guān)的法律法規(guī)。主要是為了鼓勵(lì)有序竟?fàn)?健全和《聯(lián)邦能源委員會(huì)636號(hào)令》等行業(yè)管理機(jī)構(gòu),加強(qiáng)勘探開(kāi)發(fā),實(shí)現(xiàn)上中下游協(xié)調(diào)發(fā)我國(guó)是世界第5大石油生產(chǎn)國(guó)、第3大石油消展,保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益,營(yíng)造良好的財(cái)稅環(huán)境建立穩(wěn)定費(fèi)國(guó),石油已成為與糧食和水資源井列的、事關(guān)國(guó)家的石油儲(chǔ)備和供應(yīng)體系保障國(guó)家石油安全經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全的重要資源。但我國(guó)的比如,上世紀(jì)80年代以前,英國(guó)天然氣工業(yè)的石油、天然氣還未專(zhuān)門(mén)立法,只是在《礦產(chǎn)資源法》中長(zhǎng)輸、配送和銷(xiāo)售為國(guó)家所有的英國(guó)天然氣公司有部分石油、天然氣的內(nèi)容,且主要是針對(duì)資源開(kāi)發(fā)(BG)所壟斷。建設(shè)和經(jīng)營(yíng)全國(guó)天然氣管網(wǎng),并向用管理和資源保護(hù)的。石油、天然氣相比其他礦產(chǎn)有廣售氣。1985年英國(guó)在天然氣行業(yè)實(shí)行股份化。為許多特點(diǎn)(特殊的戰(zhàn)略資源、替代剛性強(qiáng)、上中下游鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、限制壟斷,促進(jìn)上中下游協(xié)調(diào)發(fā)展,1986的整體性等),其行業(yè)的法律規(guī)范遠(yuǎn)非《礦產(chǎn)資源法》年議會(huì)通過(guò)了《天然氣法》。1995年通過(guò)了天然氣法所能涵蓋中國(guó)煤化工作者簡(jiǎn)介:劉巖,1959年生,高級(jí)工程師;991年石油大學(xué)管理系中國(guó)石化股份公司展計(jì)劃部副主任。地址:(100029)北京朝陽(yáng)區(qū)慧新東街甲6號(hào)。電話(huà)CNMHG經(jīng)營(yíng)管天然氣工業(yè)2004年6月天然氣行業(yè),尤其是管道和配送領(lǐng)域是典型的政府管理模式、天然氣和管輸定價(jià)機(jī)制、管道安全、自然壟斷行業(yè)。國(guó)內(nèi)鐵路、民航、電力、電信等自然對(duì)外合作等方面已暴露出許多問(wèn)題。成功的經(jīng)驗(yàn)壟斷行業(yè)均有專(zhuān)門(mén)的法律,以規(guī)范政府和市場(chǎng)主休失誤的教訓(xùn)使天然氣立法能夠“有的放矢行為·保護(hù)公眾利益。相比國(guó)內(nèi)外其它行業(yè),我國(guó)石(3)現(xiàn)有的許多法律、規(guī)章可供參考。我國(guó)沒(méi)有油大然氣行業(yè)立法明顯滯后。主要存在以下問(wèn)題:系統(tǒng)完整的大然氣法規(guī)體系。有關(guān)大然氣的許多法是資源法規(guī)雖相對(duì)健全,但市場(chǎng)法規(guī)相對(duì)缺乏、有律、法規(guī)和政策分散在其它法律和許多部門(mén)規(guī)章之的已與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng);二是有關(guān)石油立法中。雖然這些法律和規(guī)章文件可能有一些過(guò)時(shí)和不的基本原則、制度分散規(guī)定在憲法、礦產(chǎn)資源法及妥之處,但它們是大然氣立法的重要基礎(chǔ)資料其他條例規(guī)章或政策性文件中,沒(méi)有形成完整的法(4)國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可供借鑒。加拿大、美律體系;三是沒(méi)有石油、天然氣的專(zhuān)門(mén)法律;四是立國(guó)、英國(guó)等工業(yè)化國(guó)家,以及阿根廷、羅馬尼亞、哈薩法上的不足,往往需大量的政策性文件彌補(bǔ),缺乏透克斯坦、南非、玻利維亞、波蘭等經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型國(guó)家明度,穩(wěn)定性也不夠容易形成部門(mén)之冋職能交叉和在(石油)天然氣立法方面有多年的實(shí)踐。他們普遍出現(xiàn)“國(guó)家利益部門(mén)化,部門(mén)利益法規(guī)化”的情況走的是一條法律先行的路子。我們雖不能直接照搬凵前·由于我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,上游的勘探開(kāi)國(guó)外在特定時(shí)期和特定環(huán)境下采取的政策和管理模發(fā)領(lǐng)域、中下游的管道和銷(xiāo)售領(lǐng)域,存在許多問(wèn)題。式,但其中一些富有啟示的埋念、科學(xué)管理的精華如:油氣資源所有杈、管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)職責(zé)權(quán)利的劃行之有效的做法可供我們借鑒。分和進(jìn)一步明確各級(jí)政府的權(quán)限、政府監(jiān)管體系、財(cái)由于立法需經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期,其間的政治、稅制度與分配制度、對(duì)外合作、上地使用權(quán)、管道安經(jīng)濟(jì)、法律等條件的變化,可隨時(shí)反映于法律的醞釀全保護(hù)、筲線路由權(quán)、煉廠布點(diǎn)、加油(氣)站建設(shè)、油和制定過(guò)程。而且,立即著手制定《天然氣法》與冇氣儲(chǔ)存、油氣進(jìn)l、產(chǎn)品銷(xiāo)售等,急需制定專(zhuān)門(mén)的法關(guān)部門(mén)制定急需的規(guī)章并不矛盾,可同時(shí)進(jìn)行律統(tǒng)一規(guī)范。只依靠行政法規(guī)規(guī)章是難以奏效的應(yīng)加快天然氣行業(yè)立法,營(yíng)造法律環(huán)境、促進(jìn)天然氣天然氣法的主要內(nèi)容期探開(kāi)發(fā)、管道建設(shè)的發(fā)展和市場(chǎng)開(kāi)拓,少走彎路。《天然氣法》至少應(yīng)包括以下內(nèi)容:各級(jí)政府的加快立法的可行性職責(zé),政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織、地位、權(quán)力、義務(wù)、財(cái)務(wù)」監(jiān)管原則和運(yùn)行機(jī)制等,天然氣運(yùn)輸管理模式和運(yùn)制定石油天然氣行業(yè)法律體系有兩種思路:行機(jī)制,天然氣生產(chǎn)企業(yè)、管道公司、配送公司、銷(xiāo)售是制定石油天然氣法》;二是可以先行制定《天然氣公司的地位、資格、權(quán)利和義務(wù),天然氣和管輸費(fèi)確法》?？紤]到制定一部統(tǒng)一的《石油天然氣法》涉及定的原則和定價(jià)機(jī)制,管道建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的審批、施方面較多費(fèi)時(shí)較長(zhǎng),以及大然氣快速發(fā)展的實(shí)際情工、維護(hù)、安全保障、第三方準(zhǔn)入、容量買(mǎi)賣(mài)等,對(duì)外況,思路二有其優(yōu)勢(shì)。合作的模式及領(lǐng)域,消費(fèi)者權(quán)益保護(hù),HSE,天然氣鑒于《礦產(chǎn)資源法》對(duì)天然氣上游已有一些法律進(jìn)出口,違法處置等規(guī)范,《天然氣法》重點(diǎn)可主要針對(duì)大然氣的中下游根據(jù)中國(guó)實(shí)際并借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn).《天然氣領(lǐng)域;考慮到凵前對(duì)…些問(wèn)題一時(shí)難以達(dá)成共識(shí)、立法》的重要內(nèi)容之…是確定政府制定政策和執(zhí)行政法中可采取宜細(xì)則細(xì),宜粗則粗的辦法,對(duì)不宜細(xì)化策的職能相對(duì)分離,即決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的原則,的內(nèi)容,在《天然氣法》中給出粗線條的規(guī)定建立相對(duì)獨(dú)立的政府天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)。形象地講立即者手制定《天然氣法》的條件已基本具備:政府的職責(zé)是掌舵,而不是劃漿,劃漿是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的(1)外部環(huán)境已基本確定。中國(guó)進(jìn)入WTO,自職責(zé)。兩者分離有利于減少?zèng)Q策失誤和隨意性,有然壟斷行業(yè)管理體制改革的思路和框架、政企分開(kāi)、利于提高行政效率和公正性。目前美國(guó)、加拿大都企業(yè)商業(yè)運(yùn)作的模式、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的方有專(zhuān)門(mén)的政府石油天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐盟15國(guó)中略等均已確定。11個(gè)國(guó)家有專(zhuān)門(mén)的天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)(與能源或電力(2)行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的種種問(wèn)題和矛盾已基本合設(shè))。許多經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家也都在借鑒歐美國(guó)家的顯現(xiàn)。我國(guó)目前已年產(chǎn)天然氣300億立方米,輸氣通中國(guó)煤化工體制進(jìn)行改革主干管道里程1萬(wàn)多公里,天然氣在民用、工業(yè)、發(fā)干支的情況下,組建電等領(lǐng)城均有應(yīng)用。天然氣上中下游在發(fā)展中,在集CNMH9性(下轉(zhuǎn)第13頁(yè)經(jīng)營(yíng)管理天然氣工業(yè)2004年6月管道的建設(shè)及NG系統(tǒng)成本的大幅度降低預(yù)計(jì)本分布在西西伯利亞,僅阿斯特拉罕分布在濱里海盆世紀(jì)初期(2020年左右)天然氣將有更快的發(fā)展。產(chǎn)地、奧倫堡氣田分布在伏爾加一烏拉爾盆地。在西量和市場(chǎng)的發(fā)展又將帶動(dòng)天然氣勘探的更大發(fā)展。西伯利亞的9個(gè)巨型氣田的儲(chǔ)量為33.419萬(wàn)億立按照UsiS的最新油氣資源量數(shù)據(jù)筆者經(jīng)過(guò)方米,占22個(gè)巨型氣田的49.0%可以說(shuō)西西伯利折算得出全球石油天然氣和大然氣液的資源量,亞是世界最富的氣區(qū)。②近年來(lái)俄羅斯處于油氣工將天然氣和天然氣液資源量的構(gòu)成列于表4。資源業(yè)的低谷中,勘探受到更大的影響(特別是其亞洲部量計(jì)算的資料截止于195,其資源量指在近中期分)。上述90年代的76個(gè)重大發(fā)現(xiàn)中前蘇聯(lián)只占(約30年左右)可能被探明的可采儲(chǔ)量。表4中待6%;就天然氣來(lái)說(shuō),僅有處于烏拉爾山東北角的俄發(fā)現(xiàn)和已發(fā)現(xiàn)油田天然氣儲(chǔ)量增長(zhǎng)兩項(xiàng)共占羅斯( Russia)氣田算得上·個(gè)重大新發(fā)現(xiàn)。而俄59.8%,意味著到2025年左右天然氣儲(chǔ)量可望達(dá)到羅斯亞洲部分和它的北極海陸架、濱太平洋邊緣海累計(jì)探明儲(chǔ)量值的1.5倍左右。如果考慮天然氣液盆地都是天然氣遠(yuǎn)景良好的地區(qū)。在21世紀(jì)俄羅也屬于廣義的儲(chǔ)量范疇,則可望有更快的發(fā)展。斯巨型氣田的數(shù)日有可能增加,儲(chǔ)量也會(huì)得到進(jìn)步核實(shí)。本文工作屮得到謝波女上、甘克文和朱起燁先生的幫表4世界天然氣和天然氣液資源量及其構(gòu)成助,特放謝意天然氣12m%|102m2%104m%待發(fā)現(xiàn)貸源量1:13.19364.4164197.61昔克文主編,世界含油氣盆地圖說(shuō)明書(shū),北京:石油工業(yè)氣田儲(chǔ)植增長(zhǎng)潛量103712.76.83513.810.05423.6版社,1992:1~89剩余可采儲(chǔ)最18.8.. 19.7 128 5327. 4 2 Bp statistical review of world energy. June 2003, wwv累計(jì)產(chǎn)量49.61.3.517.153.111.4419.2100.0149.48100.0458.68100.0 3 BHIN3APYBEXrEOnorH9. KpyHIHciumera30Be注:表中大然氣液即凝析油,以It為l000m3氣折算MccropoxKAcHHH MMpa. Hedrera3oBas BepTHKaJIb. 2001:綜上所述,天然氣儲(chǔ)量處于持續(xù)快速增長(zhǎng)期,儲(chǔ)4 Menry S Rehingill. Giant field discoveries of the1990s量基礎(chǔ)十分雄厚(2002年全球儲(chǔ)產(chǎn)比為60.7),為本The leading Edge. 2001:698--704世紀(jì)初天然氣產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)的奠定了基礎(chǔ)。5胡文海,陳冬晴.美國(guó)氣壓分布規(guī)律和勘探經(jīng)驗(yàn).北京:油工業(yè)出版社,1995:1-72俄羅斯天然氣將占更重要的地位張抗,周總瑛,周慶凡,中國(guó)石油天然氣發(fā)戰(zhàn)略.北京地質(zhì)出版社、石油工業(yè)出版社、中國(guó)石化出版社,200尢論從2002年的剩余可采儲(chǔ)量還是從產(chǎn)量上看俄羅斯都是世界第一的天然氣大國(guó)表1也證實(shí)7張抗,近十年米世界排名前20位的大油出變化及其啟了這一點(diǎn)。俄羅斯共有儲(chǔ)量38.028萬(wàn)億立方米占示.世界石油工業(yè),2001:(1~2):34~3722個(gè)氣田總量的55.7%。平均每個(gè)巨型氣田儲(chǔ)量為3.457萬(wàn)億立方米,為22個(gè)氣田均值的111.4%。(收稿日期2004-01-30編輯趙勤)特別值得注意的是:①俄羅斯的巨型氣田主要>xx99999沙》55>>>分上接第126頁(yè)表大會(huì)立法規(guī)劃由人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組織有關(guān)部門(mén)于一體的監(jiān)管機(jī)構(gòu),既可使政府部門(mén)有更多的人員、和單位開(kāi)展立法工作爭(zhēng)取較短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)中國(guó)第時(shí)間和精力去慎重調(diào)研,科學(xué)決策,也可快速、高效部《天然氣法》地加強(qiáng)執(zhí)行法律和政策的力度。理論和實(shí)踐都證參考文獻(xiàn)明,沒(méi)有足夠的執(zhí)行力量,再好的法律也起不到應(yīng)有的作用1李潤(rùn)生,劉巖,劉克雨編著.石油與監(jiān)管.北京:石油T業(yè)出版社,2002制定《天然氣法》和組建政府監(jiān)管機(jī)構(gòu),還有利2國(guó)務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所,世界銀行編中國(guó)于減少和避免部門(mén)之間的職能交叉和可能出現(xiàn)的石油天然氣工業(yè)現(xiàn)代化:結(jié)構(gòu)改革和監(jiān)管.北京:中國(guó)財(cái)“國(guó)家利益部門(mén)化,部門(mén)利益法規(guī)化”中國(guó)煤化工最后,建議盡快將《天然氣法》列入全國(guó)人民代CNMHGOI29編輯趙勤)130·