2013年1月，國務(wù)院頒布的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出：“加強(qiáng)油氣管網(wǎng)監(jiān)管，穩(wěn)步推動(dòng)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營和公平開放，保障各種氣源無歧視接入和統(tǒng)一輸送。明確政府與企業(yè)油氣儲(chǔ)備應(yīng)急義務(wù)和責(zé)任。”新組建的國家能源局“三定”方案中，也賦予了其“監(jiān)管油氣管網(wǎng)設(shè)施的公平開放”的職責(zé)。

油氣管道作為石油行業(yè)的“咽喉”，一直被視為進(jìn)入該領(lǐng)域的最大障礙。作為油氣領(lǐng)域的重要環(huán)節(jié)，油氣管網(wǎng)設(shè)施包括原油、成品油（汽、柴油）、天然氣管道干線和支線，以及與管道配套的相關(guān)設(shè)施，下游還存在著大量的城市燃?xì)夤芫W(wǎng)，由各大城市燃?xì)夤具\(yùn)營。1998年，中國石化行業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模重組，成立了中石油和中石化，國內(nèi)的大部分管道資產(chǎn)被劃歸中石油內(nèi)。此后，中石油成為油氣管網(wǎng)的主要建造者和運(yùn)營者，先后建設(shè)了西氣東輸一線、二線、三線工程以及陜京一線、二線、三線天然氣管道等，國內(nèi)油氣管網(wǎng)的壟斷隨之形成。數(shù)據(jù)顯示，2013年，中國油氣管道總里程10.6萬公里，其中，天然氣管道6萬公里，原油管道2.6萬公里，成品油管道2萬公里，初步形成了橫跨東西、縱貫?zāi)媳?、連通海外的油氣管網(wǎng)格局。中國油氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營主要集中于中石油、中石化、中海油這三家大型石油央企，主干油氣管網(wǎng)處于高度壟斷經(jīng)營狀態(tài)。其中，中石油運(yùn)營著全國約70%的原油管道及約90%的天然氣管道，依靠西氣東輸三條輸氣管線工程，中石油不僅控制著下游城市燃?xì)夤镜墓?，還影響著沿途各省市以天然氣為主要燃料的工業(yè)企業(yè)的命運(yùn)。部分省份也出現(xiàn)了天然氣管網(wǎng)由地方企業(yè)壟斷經(jīng)營的現(xiàn)象。

　　由于國有石油企業(yè)采取縱向一體化的經(jīng)營模式，壟斷油氣管輸業(yè)務(wù)出現(xiàn)管輸關(guān)聯(lián)交易、管輸成本不透明等現(xiàn)象，外部市場主體難以進(jìn)入，導(dǎo)致氣源供應(yīng)與管網(wǎng)輸送不匹配、不同氣源不能串換的問題。油氣管網(wǎng)關(guān)乎國家能源供應(yīng)安全，關(guān)乎國有石油企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營、上下游的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是一個(gè)重大的發(fā)展問題，也是一個(gè)攸關(guān)數(shù)億群眾的民生問題，如何改革必然會(huì)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　自2013年8月底中石油貪腐窩案爆發(fā)以來，中石油這個(gè)“長子”又一次被推到了風(fēng)口浪尖，一時(shí)間關(guān)于分拆中石油的方案傳言不斷，而分拆管道公司則是傳言最多，也被認(rèn)為是最靠譜的一個(gè)版本。十八屆三中全會(huì)召開前夕，國務(wù)院發(fā)展研究中心公布的“383改革方案”更是提高了人們“將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對(duì)油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度”的預(yù)期。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中第20條提出的“實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化”更是引發(fā)起業(yè)界討論熱潮。特別是《決定》關(guān)于壟斷行業(yè)改革的思路非常清晰，明確要將自然壟斷性環(huán)節(jié)和可引入競爭的環(huán)節(jié)分開，同時(shí)強(qiáng)調(diào)自然壟斷環(huán)節(jié)要靠有效政府監(jiān)管克服壟斷弊端。比如電網(wǎng)、鐵路路網(wǎng)、油氣運(yùn)輸管網(wǎng)具有自然壟斷特性，但發(fā)電和售電環(huán)節(jié)、油氣上游開采和下游煉化銷售以及鐵路客貨運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)都可以引入競爭。

　　馬年新氣象。油氣行業(yè)的破壟斷改革正在不斷深化，其中，備受關(guān)注的管網(wǎng)向民資開放問題終于有了新進(jìn)展。2014年2月21日，中國石化發(fā)布公告稱，公司董事會(huì)審議并一致通過了《啟動(dòng)中國石化銷售業(yè)務(wù)重組、引入社會(huì)和民營資本實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)營的議案》。董事會(huì)同意在對(duì)中國石化油品銷售業(yè)務(wù)板塊現(xiàn)有資產(chǎn)、負(fù)債進(jìn)行審計(jì)、評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行重組，同時(shí)引入社會(huì)和民營資本參股，實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)營。中石化向民資放開成品油銷售，率先拉開了“油改”的下游大幕。中國石化對(duì)社會(huì)和民營資本開放油品銷售業(yè)務(wù),率先采取混合所有制,在壟斷特性比較突出的能源領(lǐng)域具有積極的示范意義。中石化是中國具有象征性意義的重要壟斷國企，以這塊“硬骨頭”為切入點(diǎn)預(yù)示著今后更多國有資本占絕對(duì)控股地位的行業(yè)，將陸續(xù)對(duì)民資開放。2014年4月2日，中石化再次發(fā)布公告，稱已將所屬油品銷售業(yè)務(wù)板塊資產(chǎn)整體移交給公司全資子公司中國石化銷售有限公司擁有、管理和控制。并對(duì)外公布了較明確的“時(shí)間表”：擬6月底完成油品銷售板塊的審計(jì)評(píng)估，公布引資方案；力爭第三季度前完成融資。

　　關(guān)于中游油氣管網(wǎng)改革，目前基本上有兩種意見，一種意見是先行政分拆“三桶油”的管道業(yè)務(wù)，再重組一家或幾家管道公司，改變“三桶油”既是經(jīng)營者又是使用者的雙重角色，以政府行為推進(jìn)市場化的模式；第二種意見是通過邊緣革命，增量改革，培養(yǎng)市場力量，鼓勵(lì)多元投資，所有管道必須向第三方開放等穩(wěn)步漸進(jìn)的模式，以市場配置資源，最終完成管道體系的市場化改革。中國的管網(wǎng)改革何去何從？真的需要分拆管網(wǎng)嗎？原本純商業(yè)的入網(wǎng)行為政府有必要橫加干預(yù)嗎？其實(shí)，十八屆三中全會(huì)早已給出答案，其公報(bào)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性的作用和更好發(fā)揮政府的作用。以此原則判斷，油氣管網(wǎng)體系改革可能更傾向第二種模式。通過政府政策引導(dǎo)和市場因素的自我培育，最終通過市場完成管道資源的配置，水到渠成。總之，管網(wǎng)改革可優(yōu)選的路徑是：廢除一切價(jià)格和進(jìn)出口貿(mào)易管制,為市場所有主體建立規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的市場，讓上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒！以還市場本原。

　　為了打破油氣管網(wǎng)的高度壟斷經(jīng)營狀態(tài)，2014年2月24日,國家能源局正式印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》（國能監(jiān)管〔2014〕84號(hào)）(以下簡稱《84號(hào)文》)，要求油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)應(yīng)在互惠互利、充分利用設(shè)施能力并保障現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務(wù)的前提下，按簽訂合同的先后次序向新增用戶公平、無歧視地開放使用油氣管網(wǎng)設(shè)施?！?4號(hào)文》通過政策正式明確油氣管網(wǎng)設(shè)施開放的范圍為油氣管道干線和支線，以及與管道配套的相關(guān)設(shè)施?！?4號(hào)文》出臺(tái)旨在促進(jìn)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放,提高管網(wǎng)設(shè)施利用效率,保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng),規(guī)范油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)市場行為,在目前油氣行業(yè)縱向一體化的體制下,解決上、下游多元化市場主體的開放需求問題。這是監(jiān)管層明確表態(tài)要打破壟斷邁出的重要一步?！?4號(hào)文》規(guī)定，油氣管網(wǎng)設(shè)施開放的范圍為油氣管道干線和支線（含省內(nèi)承擔(dān)運(yùn)輸功能的油氣管網(wǎng)），以及與管道配套的相關(guān)設(shè)施；在有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)應(yīng)向第三方市場主體平等開放管網(wǎng)設(shè)施，按簽訂合同的先后次序向新增用戶公平、無歧視地提供輸送、儲(chǔ)存、氣化、液化和壓縮等服務(wù)。這標(biāo)志著中游油氣管網(wǎng)從此進(jìn)入第三方準(zhǔn)入時(shí)代。

　　《84號(hào)文》傳遞的改革深度、力度超越了“十一五”以來任何一次油氣產(chǎn)業(yè)改革。《84號(hào)文》的出臺(tái)為“油氣管網(wǎng)改革”撕開了一個(gè)口子?！?4號(hào)文》為解決油氣管網(wǎng)公平準(zhǔn)入問題提供了解決思路。一方面，其為各市場主體進(jìn)入油氣管網(wǎng)提供了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，起到一定打破現(xiàn)有壟斷局面的作用；另一方面，《84號(hào)文》明確指出，油氣管道設(shè)施上游用戶中包括原油、成品油（含煤制油等）、天然氣（含煤制天然氣、煤層氣、頁巖氣等）等油氣生產(chǎn)企業(yè)。這就意味著，非常規(guī)油氣開采出以后“無管網(wǎng)可輸送”的問題將得到解決，有利于打破大型央企和地方國企在油氣管網(wǎng)設(shè)施的壟斷，促進(jìn)中國非常規(guī)油氣資源開發(fā)。此次政策出臺(tái)有利于打破大型央企和地方國企在油氣管網(wǎng)設(shè)施的壟斷，促進(jìn)中國非常規(guī)油氣資源開發(fā)。同時(shí)，要求油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)之間相互開放，實(shí)際是要求實(shí)現(xiàn)中石化和中石油管網(wǎng)之間的互聯(lián)互通，有利于形成全國統(tǒng)一布局的管網(wǎng)系統(tǒng)，對(duì)于確保能源供應(yīng)的安全有重要意義。

　　不過，值得注意的是，《84號(hào)文》全文沒有提到任何詳細(xì)的數(shù)字，價(jià)格、數(shù)量均沒有體現(xiàn)。例如若民營資本進(jìn)入管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域應(yīng)如何上繳費(fèi)用，又或者管輸費(fèi)如何制定。再比如第五條“油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)在油氣管網(wǎng)設(shè)施有剩余能力的情況下，應(yīng)向第三方市場主體平等開放管網(wǎng)設(shè)施，提供輸送、儲(chǔ)存、氣化、液化和壓縮等服務(wù)。”中提到的剩余能力如何界定，均沒有描述清楚。因此，本辦法只是定性的傳達(dá)政府決心改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營領(lǐng)域的決心，并沒有提出定量的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。還有，根據(jù)《84號(hào)文》，“上、下游用戶要結(jié)合生產(chǎn)實(shí)際情況或市場需求與消費(fèi)量預(yù)測情況，以及油氣管網(wǎng)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)與使用現(xiàn)狀，合理向油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)提出開放申請(qǐng)。”而油氣管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)“要結(jié)合自身管網(wǎng)設(shè)施輸送（儲(chǔ)存、氣化、液化和壓縮）能力以及實(shí)際需求情況”、“在油氣管網(wǎng)設(shè)施有剩余能力的情況下”，開放管網(wǎng)設(shè)施。這意味著，對(duì)于油氣管網(wǎng)設(shè)施，“三桶油”等央企仍然擁有優(yōu)先使用的權(quán)利，開放的前提是“當(dāng)油氣管網(wǎng)設(shè)施有剩余能力”。當(dāng)下，國內(nèi)氣荒、油荒時(shí)有發(fā)生，在國內(nèi)油氣管網(wǎng)建設(shè)不完善、管網(wǎng)設(shè)施剩余能力有限的前提下，便為管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)“找借口不開放”留下了余地。因此，能否實(shí)現(xiàn)油氣管網(wǎng)真正公平的“第三方準(zhǔn)入”，不僅需要“辦法”，還需要更具體的實(shí)施細(xì)則，以及實(shí)施過程中國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)有效的監(jiān)管。

　　中國油氣管網(wǎng)設(shè)施對(duì)外提供服務(wù)的主導(dǎo)模式是管網(wǎng)設(shè)施方買斷上游企業(yè)的油氣，然后自行處置油氣資源和調(diào)度，上游企業(yè)幾乎沒有選擇下游用戶的主動(dòng)權(quán)。《84號(hào)文》第九條提出了新模式，即鼓勵(lì)以自行協(xié)商或委托代理等方式由不同市場主體的上游用戶向下游用戶直接銷售油氣，并由上下游用戶與油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)簽訂合同或協(xié)議。為進(jìn)一步做好天然氣合理使用監(jiān)管，規(guī)范天然氣購銷市場秩序，2014年2月25日，國家能源局印發(fā)《天然氣購銷合同（標(biāo)準(zhǔn)文本）》（國能監(jiān)管〔2014〕98號(hào)）（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)文本》），呼應(yīng)這一購銷模式。

　　2014年5月12日，中國石油董事會(huì)審議并一致通過了《關(guān)于成立中石油東部管道有限公司及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)事宜的議案》，該公司擬以西氣東輸管道分公司管理的與西氣東輸一、二線相關(guān)的資產(chǎn)及負(fù)債，以及管道建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)理部核算的與西氣東輸二線相關(guān)的資產(chǎn)及負(fù)債（合稱“擬出資資產(chǎn)”）出資設(shè)立東部管道公司，并擬通過產(chǎn)權(quán)交易所公開轉(zhuǎn)讓所持東部管道公司100%的股權(quán)，即轉(zhuǎn)讓后公司不再持有東部管道公司任何股權(quán)。中石油新聞辦相關(guān)人員5月13日在接受新華社專訪時(shí)表示，此次產(chǎn)權(quán)交易是公開的,對(duì)各類資本也是平等的,中石油相關(guān)單位參與交易,也是符合市場規(guī)則的? 這意味著中石油或?qū)⑴c社會(huì)資本或民營資本合作,參與到未來西氣東輸管道資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓中? 業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此舉有利于中石油盤活存量，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，為未來進(jìn)一步引資、融資打好基礎(chǔ)。這次改革不僅是中石油一家企業(yè)的改革,而且是國家產(chǎn)業(yè)政策改革的折射,并將推動(dòng)中國天然氣產(chǎn)業(yè)向競爭性產(chǎn)業(yè)演化走出關(guān)鍵一步?中石油主動(dòng)打碎油氣管網(wǎng)這扇“玻璃門”，是其在混合所有制改革中打出的第一記重拳，將引燃并推進(jìn)其未來的改革進(jìn)程。

　　截至目前，中石油西一、二、三線均對(duì)社會(huì)資本伸出“橄欖枝”，油氣管網(wǎng)混合所有制改革正在穩(wěn)步推進(jìn)。這并不是中石油第一次將管道資產(chǎn)向其他資本放開。2013年，中石油股份公司以西部管道的200億元凈資產(chǎn)作為出資，聯(lián)合泰康資產(chǎn)（代表泰康人壽、國壽、人保、新華人壽、太保等9家保險(xiǎn)行業(yè)出資者）以及國聯(lián)基金（代表工行、農(nóng)行、建行、長江養(yǎng)老等出資者）組建中石油管道聯(lián)合有限公司，運(yùn)營西氣東輸工程部分管線等。而早在2012年，中石油股份公司就將籌建中的西氣東輸三線工程向社會(huì)和民營資本放開，中石油出資325億元，持股比例52％，全國社?；?、國聯(lián)能源、寶鋼集團(tuán)各出資100億元，入股中石油西氣東輸三線項(xiàng)目。與此前西氣東輸三線引入社會(huì)和民營資本不同，此次西氣東輸一線和二線資產(chǎn)“打包”出售，是從“增量”改革進(jìn)入“存量”領(lǐng)域。這說明中國油氣管道網(wǎng)運(yùn)分離的改革步伐進(jìn)一步加快。

　　從國際上看，石油天然氣管網(wǎng)發(fā)展和監(jiān)管并未形成統(tǒng)一模式。歐洲從1998年啟動(dòng)管道運(yùn)營商和生產(chǎn)商分離，到現(xiàn)在尚未完成。美國天然氣管網(wǎng)實(shí)行多個(gè)運(yùn)營商獨(dú)立運(yùn)營。中國在西氣東輸這樣的主干管網(wǎng)引入混合所有制，如此大力度的改革在國際上還沒有類似經(jīng)驗(yàn)。而未來其他干線管道是否也會(huì)采取此類方式，還有待觀察。然而，油氣管網(wǎng)作為涉及國計(jì)民生的重大基礎(chǔ)性設(shè)施，在實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化和市場化后，如何實(shí)現(xiàn)安全運(yùn)營和管理，將對(duì)政府監(jiān)管提出更高要求。

　　組建國家管網(wǎng)公司或區(qū)域管網(wǎng)公司都不是重點(diǎn)，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)管道獨(dú)立中立，實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，將輸送和銷售業(yè)務(wù)嚴(yán)格分開，避免直接的利益輸送。種種跡象表明，短期內(nèi)徹底拆分“三桶油”的管網(wǎng)，成立國家獨(dú)立的管網(wǎng)公司的可能性還是比較小。中游管網(wǎng)改革最可能的路徑還是循序漸進(jìn)，依托現(xiàn)行的管網(wǎng)體制首先試行第三方準(zhǔn)入。目前中國油氣主干管網(wǎng)主要以“躉售”而非“代輸”形式運(yùn)營，即管網(wǎng)公司將上游油氣資源買入后，再賣給下游用戶，實(shí)現(xiàn)對(duì)油氣的統(tǒng)購統(tǒng)銷。例如，中石油西部管道公司，在負(fù)責(zé)西氣東輸天然氣運(yùn)輸?shù)耐瑫r(shí)也負(fù)責(zé)銷售，盡管財(cái)務(wù)上已經(jīng)獨(dú)立核算，但并不是真正獨(dú)立的管道公司。“躉售”體制有利于實(shí)現(xiàn)油氣資源的統(tǒng)一調(diào)配，對(duì)保證油氣管網(wǎng)利潤、調(diào)動(dòng)油氣公司管網(wǎng)建設(shè)積極性有激勵(lì)作用。但“躉售”體制阻礙了市場機(jī)制在上游資源和下游用戶之間正常發(fā)揮作用，下游用戶只能被動(dòng)接受門站價(jià)格，不利于油氣市場競爭，降低油氣供應(yīng)價(jià)格。選擇第三方準(zhǔn)入進(jìn)行“代輸”后，下游用戶將有機(jī)會(huì)越過管網(wǎng)公司，直接與上游氣源供應(yīng)商談判確定氣源供應(yīng)價(jià)格。中游管網(wǎng)公司在以“無歧視”原則運(yùn)輸天然氣的同時(shí)，只向用戶收取國家發(fā)改委核準(zhǔn)的管輸費(fèi)。

　　從長遠(yuǎn)來看，天然氣管網(wǎng)分離、獨(dú)立運(yùn)營是趨勢，但目前中國天然氣管網(wǎng)處于發(fā)展建設(shè)階段，還需要靠石油公司的財(cái)力來完成。“第三方準(zhǔn)入”以“剩余產(chǎn)能”為前提，在目前天然氣管網(wǎng)發(fā)展相對(duì)滯后，管網(wǎng)輸氣能力不足，規(guī)劃利用率均較高的背景下，實(shí)施起來也是有一定困難。因此，不管是獨(dú)立運(yùn)營還是不予拆分，怎么保證“第三方準(zhǔn)入”和政府如何監(jiān)管是最重要的?！?4號(hào)文》明確了國家能源局及各派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)及監(jiān)管內(nèi)容。“第三方準(zhǔn)入”鋪開后，國家能源局將主要通過兩份合同對(duì)中游管網(wǎng)進(jìn)行監(jiān)管。一份合同是下游用戶與管網(wǎng)企業(yè)簽訂的代輸合同，另一份是上游資源企業(yè)與下游用戶簽訂的銷售合同。國家能源局通過對(duì)這兩類合同的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管，將對(duì)中游管網(wǎng)的管理重心從審批過渡到監(jiān)管上來。當(dāng)然，油氣管網(wǎng)改革也只是整個(gè)油氣改革棋局中的一個(gè)環(huán)節(jié)。我們要特別注意不要走回頭路，不再“走幾步、退幾步”，更不要走歪路。因?yàn)椋瑥那皫啄甑母母镎邅砜?，雖然不能說存在多大的失誤，但是，至少是不夠穩(wěn)酵策略的，是節(jié)奏感不明顯的，或緊或松、或上或下、大起大落的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。如何走好這盤棋，讓盡可能多的主體獲益，著實(shí)考驗(yàn)政策制定者和市場運(yùn)行主體的智慧和力量。