中國社會(huì)科學(xué)院國情調(diào)研基地項(xiàng)目“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶中的寧夏發(fā)展戰(zhàn)略研究”課題組在調(diào)研中，認(rèn)識(shí)到基層治理對“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有重要影響。課題組在西北地區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，目前新疆出現(xiàn)的一系列問題，除了歷史的、境外的等復(fù)雜因素外，基層治理也暴露了一些亟待解決的問題。在一定程度上，基層社會(huì)治理不到位給宗教極端分子、境外勢力發(fā)揮影響留出了空間。調(diào)研信息提示：新疆是國家向西開放前沿，民族宗教關(guān)系復(fù)雜，各民族共同繁榮發(fā)展壓力持續(xù)存在，基層治理的有效性、規(guī)范性、法制化對國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定有著根本的影響，從這個(gè)意義上來說，落實(shí)黨中央關(guān)于新疆發(fā)展的一系列政策措施的具體內(nèi)容要深入基層、面向基層，特別是面向鄉(xiāng)村更符合現(xiàn)實(shí)需求。第二次新疆工作座談會(huì)明確了中央政府推動(dòng)新疆發(fā)展的政策措施和政策內(nèi)容，強(qiáng)化基層治理便成為一個(gè)重要環(huán)節(jié)，而寧夏在基層治理方面的一些措施值得借鑒學(xué)習(xí)。

一 強(qiáng)化基層治理關(guān)鍵在干部

基層社會(huì)的有效治理是區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵，基層組織和干部隊(duì)伍是基層社會(huì)有效治理的核心力量，他們在建立符合本地區(qū)工作機(jī)制、具體目標(biāo)和規(guī)范方式方面都有著決定性作用。干部群體在推動(dòng)地區(qū)發(fā)展建設(shè)進(jìn)程中，及時(shí)有效解決各族群眾的困難和問題，成為各族群眾的貼心人，才能真正鞏固基層社會(huì)政治穩(wěn)定和推進(jìn)基層社會(huì)建設(shè)。從這個(gè)意義上來說，基層組織干部隊(duì)伍的工作能力、思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)、干部之間和干部與群眾之間關(guān)系狀況具有決定性作用。從反映的情況來看，目前一些地區(qū)基層組織干部隊(duì)伍的工作能力較弱，思想和業(yè)務(wù)等綜合素質(zhì)較差，對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層社會(huì)治理效率提升極為不利。在新疆基層干部隊(duì)伍建設(shè)中，民族干部占有較大比重，他們在基層治理中是否能依法執(zhí)政，會(huì)在很大程度上影響基層治理效果。雖然新疆全區(qū)普遍實(shí)行了領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系重點(diǎn)清真寺、定期與宗教人士談話制度，并以是否愿管、敢管、會(huì)管作為衡量鄉(xiāng)村班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政策上強(qiáng)弱的標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了反分裂反極端的基層力量，但是，基層組織干部任務(wù)壓力大，既要應(yīng)對基層群眾的各種訴求、處理各種問題，還要應(yīng)對上級(jí)黨政組織的各種檢查等要求，大量基層干部處在疲于應(yīng)付狀態(tài)，治理效果大打折扣。一些基層干部信息不靈敏，反應(yīng)不及時(shí)，處置能力弱，也成為問題的產(chǎn)生和擴(kuò)大的一個(gè)因素。

二 強(qiáng)化基層治理應(yīng)善用宗教人士影響

宗教信仰在中國鄉(xiāng)村有著廣泛的影響，也有著深厚的歷史文化基礎(chǔ)，在新疆表現(xiàn)得尤其突出，由于宗教信仰所具有的高度組織性、對人們思想意識(shí)直接控制及神秘性等特點(diǎn)，在某種程度上對基層世俗社會(huì)治理會(huì)有直接或間接的影響。據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的白皮書《新疆的發(fā)展與進(jìn)步》提供的數(shù)據(jù)，2008年全疆10個(gè)信仰伊斯蘭教的民族人口計(jì)1130余萬，有清真寺、教堂、佛道教寺廟等宗教場所2.48萬座（其中，2.43萬座為清真寺），宗教教職人員2.9萬多人（其中伊斯蘭教教職人員2.8萬余人），宗教團(tuán)體91個(gè)，宗教院校2所?；诿褡逦幕瘋鹘y(tǒng)和宗教信仰的原因，宗教人士在基層民眾中有著特殊地位和影響，充分考慮宗教人士的影響和作用，協(xié)調(diào)基層政府管理和宗教教職人員關(guān)系，正確認(rèn)識(shí)數(shù)萬宗教教職人員的組織、管理與基層治理間的關(guān)系，有效規(guī)范宗教人士依法開展常態(tài)的宗教生活，是強(qiáng)化基層治理的重要內(nèi)容。

基層治理要適當(dāng)利用宗教教職人員在信教群眾中的影響力，發(fā)揮他們推進(jìn)社會(huì)和諧和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的積極作用。基層干部要主動(dòng)關(guān)心宗教教職人員，尊重他們的智慧，解決他們的困難，與他們交心，并建立密切的聯(lián)系。

三 強(qiáng)化基層治理需克服粗糙粗暴

在強(qiáng)化基層治理中，應(yīng)特別關(guān)注鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村不安寧，全疆難安寧。在新疆總體而言鄉(xiāng)村缺少可以充分滿足人們需求的資源配置、均等的公共服務(wù)、良性的管理機(jī)制。強(qiáng)維穩(wěn)所形成的壓力產(chǎn)生疊加效應(yīng)，加之在基層治理過程中，一些干部受到綜合素質(zhì)不高的約束，在政策推行中存在追求快速效應(yīng)而粗糙粗暴行事的狀況，執(zhí)行政策或鄉(xiāng)村生活治理粗糙造成該通過民主協(xié)商的事情由干部專斷行事，造成群眾不知情或利益受損，引發(fā)上訪鬧事；或應(yīng)召開群眾代表大會(huì)決定的事項(xiàng)，擅自做主，不顧群眾想法強(qiáng)行推進(jìn)，致使群眾產(chǎn)生抵觸情緒，引發(fā)矛盾。這些行為不僅惡化了干群關(guān)系，還會(huì)為外部不良勢力進(jìn)行負(fù)面社會(huì)動(dòng)員提供空間。

四 幾點(diǎn)對策建議

第一，切實(shí)抓好基層干部隊(duì)伍建設(shè)。

干部隊(duì)伍建設(shè)要從業(yè)務(wù)能力、行政能力、政策水平等方面入手，參照寧夏的做法，可充分利用各市縣區(qū)的黨校和職業(yè)學(xué)校等機(jī)構(gòu)，全面培訓(xùn)基層組織干部，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社干部，提高他們的政策水平和治理規(guī)范水平。依據(jù)基層需求，借助職業(yè)培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)村干部的職業(yè)技能，使他們真正成為鄉(xiāng)村群眾的致富引路人。

切實(shí)改善基層干部隊(duì)伍文化結(jié)構(gòu)素質(zhì)，除了對在職人員的培訓(xùn)，還應(yīng)拓展渠道，特別是加大培訓(xùn)和培養(yǎng)大學(xué)生村干部的力度，解決大學(xué)生村干部長期發(fā)展問題，逐步改善基層干部隊(duì)伍的文化素質(zhì)。此外，應(yīng)及時(shí)有效改善基層干部生活待遇，通過良好的工資增長機(jī)制、社會(huì)保障等方式對其所做的社會(huì)貢獻(xiàn)予以肯定和保障。

第二，加強(qiáng)宗教教職人員培訓(xùn)，促進(jìn)宗教活動(dòng)監(jiān)管方式變革。

切實(shí)加強(qiáng)對宗教界代表人士的教育與引導(dǎo)，建立宗教教職人員培訓(xùn)長效機(jī)制?？梢越梃b寧夏的經(jīng)驗(yàn)，拓展各類渠道，組織宗教界代表人士到發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)觀摩，擴(kuò)大其視野，增加其外部聯(lián)系；組織宗教界代表人士學(xué)歷學(xué)位教育，提高其文化水平；組織宗教界代表人士進(jìn)行政策理論培訓(xùn)，使其理解掌握黨的方針政策，在宗教信仰自由原則下正常表達(dá)宗教意愿，使他們充分意識(shí)到維護(hù)良好的社會(huì)環(huán)境更有利于宗教信仰自由原則的進(jìn)一步落實(shí)。通過培訓(xùn)使宗教界代表人士了解和認(rèn)識(shí)中國特色社會(huì)主義事業(yè)目標(biāo)，以及這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對宗教信仰自由的有利影響，從而在根本上保證宗教與社會(huì)主義事業(yè)相適應(yīng)。為此，中央和地方政府應(yīng)加強(qiáng)投入，加大對宗教界代表人士的培養(yǎng)培訓(xùn)力度，特別是從中央到地方的各級(jí)統(tǒng)戰(zhàn)部門應(yīng)擴(kuò)大培訓(xùn)面，同時(shí)，上級(jí)政府要加大對地方培訓(xùn)的財(cái)力支持。

加強(qiáng)對宗教場所的監(jiān)管。宗教場所是民族地區(qū)信教群眾的民族宗教觀念形成的關(guān)鍵平臺(tái)，必須依法對宗教場所的各種活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，落實(shí)宗教場所監(jiān)管的責(zé)任主體，一切宗教性活動(dòng)必須在宗教場所舉辦，而一切不屬于宗教活動(dòng)的民俗民事活動(dòng)不能在宗教場所舉行，更不能把基層組織的一些職能放進(jìn)宗教場所，這是對宗教信仰自由的尊重，也是防止宗教職能的隱形擴(kuò)大化的重要方式。

促進(jìn)宗教活動(dòng)監(jiān)管方式優(yōu)化，充分保障宗教信仰自由政策的執(zhí)行。對于正常宗教活動(dòng)的監(jiān)管不僅應(yīng)由相關(guān)監(jiān)管部門來完成，還應(yīng)取得教職人員的理解和認(rèn)可，以及信教群眾的認(rèn)可和幫助，充分保障正常宗教活動(dòng)，同時(shí)打擊非法宗教活動(dòng)，切實(shí)注意不能為了打擊非法宗教活動(dòng)而限制正常宗教活動(dòng)，傷害信教群眾的宗教感情。

高度關(guān)注非法宗教跨省、跨地區(qū)的活動(dòng)，建議建立全國統(tǒng)一的扼制極端宗教思想和抵御非法宗教活動(dòng)的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)一政策、統(tǒng)一步驟，明確監(jiān)管主體和程序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地做好這方面的工作。

第三，建立各族群眾對干部的監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)各族群眾間關(guān)系良性發(fā)展。

基層干部克服粗糙粗暴的工作方式，除了干部自身要加強(qiáng)修養(yǎng)、自我約束外，還應(yīng)有外部約束機(jī)制，一方面需要組織部門加強(qiáng)組織工作，進(jìn)行工作技能培訓(xùn)和強(qiáng)化組織監(jiān)督；另一方面也應(yīng)引入群眾監(jiān)督機(jī)制，使基層干部工作更為規(guī)范、更有利于干群關(guān)系的和諧有序。上級(jí)組織部門應(yīng)對基層干群關(guān)系有敏銳的反應(yīng)能力，對干群關(guān)系不和諧的問題應(yīng)及時(shí)糾正和處理。參照寧夏干部下基層活動(dòng)的做法，在萬名干部下基層活動(dòng)中，不僅要幫助解決基層群眾的困難，更要通過此活動(dòng)，建立一種對基層干部監(jiān)督的有效方法。由于有些基層干部工作方式粗糙粗暴，往往會(huì)壓制群眾的訴求，從而引發(fā)矛盾，導(dǎo)致惡性事件的發(fā)生，因此要利用萬名干部下基層活動(dòng)，建立一條反映基層群眾呼聲的渠道，建立一條基層群眾表達(dá)訴求的渠道，通過此渠道，可以有效監(jiān)督基層干部的工作行為，約束基層干部的粗糙粗暴工作方式，減少基層矛盾的發(fā)生。

總之，在推進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，要切實(shí)強(qiáng)化基層治理，在基層干部隊(duì)伍建設(shè)、宗教教職人員培訓(xùn)和群眾組織教育方面下功夫，保障一個(gè)穩(wěn)定健康發(fā)展的基層社會(huì)，也將有力地保障“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的順利實(shí)施和邊疆區(qū)域的穩(wěn)定發(fā)展大局。