從1992年試點開始，中國煤炭價格市場化改革已經持續(xù)13個年頭。其間經歷了1995年放開非發(fā)電用煤價格同時對發(fā)電用煤（簡稱電煤）實行指導價政策；2002年1月1日開始取消電煤指導價政策；2004年6月國務院辦公廳47號文規(guī)定：電價調整后，電煤價格不分重點合同內外，均由供需雙方協(xié)商確定。目前，中國煤炭價格市場化機制改革已進入一個新階段：宏觀政策層面已經確定煤炭價格市場化機制，電煤價格市場化改革全面展開?？v觀煤炭價格機制市場化改革的過程可以看出：（1）國家先改革煉焦用煤、建材用煤和化工用煤等電煤以外的煤炭價格機制，而后改革電煤價格機制。（2）電煤價格機制市場化改革有反復。目前，中國電煤消費占全國煤炭消費總量的50%，未來幾十年，這一比例還會上升。而煤炭成本占燃煤電廠發(fā)電成本的70%。所以，電煤價格市場化機制改革是煤炭價格改革的重點、焦點和難點。雖然目前宏觀政策再次明確電煤價格由供需雙方協(xié)商確定，但是，許多方面仍在以行政手段干預電煤價格，搞行政行為的“煤電價格聯(lián)動”等。事實上，煤炭價格機制仍然存在計劃和市場兩個手段的“雙軌制”。為什么煤炭價格機制市場化改革如此艱難？改革的深層次矛盾和主要障礙是什么？應該如何消除這些矛盾和障礙？本文特作如下探討。

（一）煤炭價格機制改革中的“雙軌制”及其后果

人們在探討中國煤炭價格改革問題時，往往注重價格的高低，漲了多少，跌了多少。其實，煤炭價格指數(shù)變化只是煤炭價格改革問題的一個表象。按照市場經濟條件下的價格理論，煤炭價格圍繞其價值上下波動，煤炭價格按煤炭供需平衡原理呈規(guī)律性變化，由供需關系確定。這里的供需關系就是市場。在完全市場經濟國家，價格機制是市場化機制。長期以來，中國的煤炭價格機制既不是完全的市場機制，也不是完全的計劃機制，而是計劃內與計劃外、重點與非重點的“雙軌制”。其主要表現(xiàn)是：（1）1995年，國家放開非電煤價格時，對電煤價格仍然實行行政手段確定。電煤價格與非電煤價格出現(xiàn)“雙軌制”。（2）在電煤中，部分電煤即非重點訂貨合同電煤用市場手段配置，而另一部分電煤即重點合同電煤用計劃手段確定，出現(xiàn)“雙軌制”。（3）政府宣布從2002年1月1日開始取消電煤指導價，但是，2003年國家有關部門卻又以紅頭文件形式指令電煤價格。取消“雙軌制”后又恢復“雙軌制”。（4）目前政府紅頭文件上取消了重點合同電煤價格機制，但各地在實踐中還存在大量的重點合同電煤價格，文件上的市場手段與實踐中計劃手段相矛盾的“雙軌制”。（5）中國已經加入WTO三年，煤炭價格機制理應與國際接軌。但中國僅出口煤價格與國際接軌，而國內部分煤炭價格還用計劃手段確定，出現(xiàn)國內國外的“雙軌制”?！半p軌制”是一種變形的計劃機制，是非市場化機制，是一種不公平的價格機制。長期的電煤價格“雙軌制”給煤炭市場帶來了嚴重后果。

1.電煤價格“雙軌制”導致煤炭價格背離煤炭價值

眾所周知，計劃經濟時期，中國長期實行低煤價政策，煤炭成本大大高于煤炭價格。實行煤炭價格“雙軌制”后，仍然如此。按照成本定價法，煤炭價格應高于煤炭成本。但目前中國煤炭價格并不高于煤炭成本。例如，東北某煤礦企業(yè)2003年電煤價格114.31元/噸，而生產成本116.18元/噸。筆者測算，如果加上銷售費用等，其成本超過130元/噸。事實上，目前幾乎所有的煤炭企業(yè)的煤炭成本都是不完全成本，煤炭成本中的安全生產成本、職工工資成本和環(huán)境保護成本都是不完全成本。例如，目前煤礦僅安全生產欠賬就達1500億元，這些安全欠賬導致煤礦事故多發(fā)，百萬噸死亡率高。指令性電煤價格低于市場價，電煤價格背離其價值表現(xiàn)尤其突出。2003年，原中央財政煤炭企業(yè)電煤平均價格比商品煤平均價格低34.99元/噸，低20.2%；2004年上半年低41.39元/噸，低21.4%。一些省政府指令省內電煤價格比省外低，有的約低30元/噸。

2.電煤價格“雙軌制”與建立現(xiàn)代企業(yè)制度相背離

電煤價格“雙軌制”剝奪了煤炭企業(yè)獨立經營權，降低了企業(yè)經營效率。

3.電煤價格“雙軌制”導致不公平競爭，行業(yè)之間和行業(yè)內企業(yè)利益分配不公平

（1）就煤炭供需雙方講，計劃內價格低于計劃外價格，使煤炭行業(yè)銷售收入大大降低，煤炭行業(yè)的利潤被行政命令轉移給電力行業(yè)，使煤炭企業(yè)贏利能力下降、虧損增加，職工生活困難。而電力企業(yè)卻因計劃內低煤價而贏利增加，職工工資大大高于煤炭企業(yè)。由此導致煤炭與電力兩個行業(yè)利益分配不公平。2003年，原中央財政煤炭企業(yè)補貼前贏利不到10億元。此贏利是在在職職工平均工資1121元/月、煤炭行業(yè)出現(xiàn)大量的安全生產欠賬、職工生活欠賬和環(huán)境保護欠賬的情況下實現(xiàn)的。如果僅將職工工資與電力職工人均工資對照計算，原中央財政煤炭企業(yè)就不是贏利，而是虧損260億元。如果算上安全投入欠賬、職工生活欠賬、環(huán)境保護欠賬，其虧損更多。

（2）在煤炭和電力行業(yè)內部，企業(yè)因執(zhí)行計劃內、外煤炭價格的不同而導致企業(yè)競爭不公平。不公平必然導致低效率。

4.電煤價格“雙軌制”導致煤炭資源浪費

因為計劃內煤價低于市場價，煤炭用戶缺乏節(jié)約用煤的動力，發(fā)電煤耗高，煤炭資源浪費增加。這與國家建設資源節(jié)約型社會目標相悖。

5.電煤價格“雙軌制”導致電煤價格信號失真

價格是最敏感的市場信號之一。而計劃內、外價格機制的“雙軌制”不能真實地反映煤炭市場供需關系的變化，不僅導致煤炭價格體系混亂，而且擾亂與煤炭有關的生產資料價格體系和能源價格體系。例如，用“雙軌制”煤價的煤生產單軌制電價的電，這既不利于煤炭市場的健康發(fā)展，也不利于相關行業(yè)的發(fā)展，不利于與國際煤炭市場價格接軌，不利于國際國內兩個資源兩個市場的利用，不利于國家對能源運行的宏觀調控。

6.潛在的電煤價格“雙軌制”導致電煤市場供需關系緊張

國家規(guī)定從2002年1月1日起放開電煤價格，但由于潛在的“雙軌制”存在，2003年長沙全國煤炭訂貨會上，煤電雙方由于電煤價格談判不成，導致約1.5億噸電煤合同沒有簽訂。2004年全國電煤需求量約9億噸，重點訂貨量應該大于4.5億噸，然而由于電煤價格問題，實際訂貨僅3.25億噸，差1.25億噸。所以，盡管2004年上半年國有重點煤礦完成電網直供電廠電煤重點訂貨合同供應量的144.9%，電煤供需關系仍然緊張。

7.電煤價格“雙軌制”助長電煤壟斷采購，不利于電力體制改革

國家電力公司解體前，其屬下的中能電力工業(yè)燃料公司集中采購電煤。但2002年12月國家電力公司解體后，原國家電力公司電煤采購仍由中能電力工業(yè)燃料公司集中采購。這在客觀上不利于電力行業(yè)由壟斷走向競爭，甚至阻礙了電力體制改革。

8.“雙軌制”導致腐敗

計劃內價格是行政權力尋租的工具，是滋生行政腐敗和企業(yè)經營腐敗的土壤。它誘使一些人游走于計劃內價格與計劃外價格之間，牟取暴利。

電煤價格“雙軌制”無論對煤炭、電力企業(yè)還是對宏觀經濟發(fā)展乃至社會穩(wěn)定的制度風險都是很大的?！半p軌制”時間越長，國家利益損失越大。所以，必須破除“雙軌制”而實行市場化的單軌制。

（二）煤炭價格市場化機制改革的五大障礙及其原因

在煤炭價格特別是電煤價格機制市場化改革的道路上，存在五大障礙。

1.電力壟斷與煤炭競爭的矛盾

其成因是電力、煤炭兩個產業(yè)管理體制改革不協(xié)調。由于電力體制改革滯后，目前，中國電力行業(yè)仍然處于壟斷地位。雖然2002年12月，國家解散了國家電力公司，發(fā)電廠分為五大發(fā)電集團，實行“廠網分開，競價上網”，但競價上網尚處于試點階段。2003年，五大發(fā)電集團發(fā)電量占全國發(fā)電量的比例大于50%，而煤炭行業(yè)前五家集團原煤產量占全國原煤產量的比例僅20%，兩者相差30個百分點，說明煤炭行業(yè)集中度大大低于電力行業(yè)。事實上，從20世紀90年代初開始，電力壟斷與煤炭過度競爭的矛盾一直存在著。煤炭行業(yè)內過度競爭的主要表現(xiàn)是小煤礦多而亂。小煤礦對電煤價格的影響有兩方面：目前煤炭行業(yè)小煤礦約2.2萬個。供應量影響煤炭市場供需關系和直接交易的煤炭價格。2003年，能力為3萬噸/年以下的小煤礦的原煤產量約3億噸，約占全國實際產量的18%，而小煤礦的煤炭價格只有大中型煤礦的1/2左右。在這種畸形的煤炭價格體系下放開電煤談何容易。近兩年全國煤炭訂貨會上部分大電廠之所以敢于不與大中型煤礦簽購煤合同，原因在于其把“寶”押在了煤價低但煤質與供應量變化大的小煤礦身上。顯然，大電廠與小煤礦的煤炭供需關系不對稱，電力行業(yè)利用大煤礦與小煤礦的價格差謀取高額利潤。煤炭生產秩序混亂，甚至滋生非法煤礦。

電力壟斷與煤炭競爭矛盾產生于煤電產業(yè)鏈上下游體制改革的長期逆向。理論上講，產業(yè)鏈的體制改革，應先改革下游產業(yè)，后改革上游產業(yè)，至少是同時改革，才能使上下游產業(yè)體制的改革通暢，否則，產業(yè)鏈的體制改革就會受阻。煤炭電力產業(yè)鏈中，電力是下游產業(yè)，電力體制的市場化改革應該先于煤炭體制的市場化改革，電力應先“廠網分開，競價上網”，而后才放開電煤價格，或者至少是煤炭價格與上網電價同時放開。但是，中國是先放開電煤價格，后搞“廠網分開，競價上網”，出現(xiàn)了一個上、下游改革的反向時間差。如果從中國1992年7月試點放開煤炭價格到2002年1月完全放開煤炭價格，國家用了整整10年時間把煤炭產業(yè)推進市場。而2002年12月底國家才對電力體制實施由壟斷向競爭的改革，開始“廠網分開，競價上網”的試點。即電力產業(yè)的市場化改革比煤炭晚了10年，出現(xiàn)上游競爭下游壟斷的矛盾。上、下游改革先后次序的顛倒必然發(fā)生下游堵上游的改革“腸梗阻”現(xiàn)象。放開電煤價格的實質是國家將煤炭行業(yè)與電力行業(yè)都推入市場競爭行列。如果從1995年開始電力體制改革，甚至再晚幾年，從1998年國家關閉非法煤礦時開始打破電力壟斷的電力體制改革，使電力行業(yè)也進入市場競爭，就不至于出現(xiàn)目前的因電煤價格之爭的電煤供需大震蕩。但是，就在1995年全面放開非發(fā)電用煤價格之后的1997年，國家還組建帶有強烈壟斷性的國家電力公司（正部級），形成行政壟斷。而1998年，國家將原中央財政企業(yè)下放到所在地方的政府管理，形成分散。在對煤炭加快市場化進程的改革中，電力改革卻形成進一步壟斷。兩者改革方向逆向。盡管2002年12月國家將國家電力公司拆分，但并不等于電力行業(yè)已經進入了市場競爭。因為“競價上網”的制度僅僅處于個別地區(qū)試點階段，電網還擁有相當數(shù)量的直屬電廠。

煤炭和電力體制改革的時間差使得競爭性的煤電價格鏈難以鏈接。因為計劃煤只能與計劃電鏈接，市場煤只能與市場電鏈接，而市場煤與計劃電不相容。

煤鋼價格鏈改革能給煤電價格鏈改革以啟示。1995年鋼煤（即煉鋼用煤，包括煉焦煤和動力煤）放開時煤炭鋼鐵雙方沒有如今煤電這樣大的矛盾。為什么？因為中國鋼鐵產業(yè)市場化改革先于煤炭產業(yè)，鋼材價格放開的時間早于鋼煤價格放開的時間。前者在1992年，后者在1995年，即鋼煤價格機制的市場化比鋼材價格機制的市場化晚三年。三年的時間差就使得鋼煤價格很自然地聯(lián)動，煤炭價格漲落直接影響到鋼鐵價格升降，煤鋼價格互動。即使在今年煉鋼用的煉焦煤價格比上年飆升一倍的情況下，煤鋼價格鏈仍然正常運轉。鋼煤價格放開時的平靜和近兩年煤鋼價格鏈正常運轉的實踐說明鋼煤價格機制改革的設計是科學的、合理的。而煤電價格鏈改革與之相反，所以出現(xiàn)電煤價格市場化受阻。

2.放開煤炭價格政策目標設計的缺陷

1992年國家試點放開煤價時，有“三年放開煤價，三年抽回補貼”之要求。將放開煤炭價格與取消煤炭補貼政策掛鉤，這是電煤價格機制市場化改革政策設計的一大缺陷。由于這一缺陷，以至于電力企業(yè)認為煤炭行業(yè)已經脫困，再沒有必要談煤炭價格放開，不接受計劃外煤炭價格。其實，煤炭價格機制改革與行業(yè)脫困沒有必然聯(lián)系，在本質上是兩碼事。國家放開電煤價格的政策目標應是建立電煤價格機制市場化的管理體制，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，使煤電雙方進入市場，建立公平的市場競爭機制而不是使煤炭行業(yè)脫困。煤炭行業(yè)脫困是宏觀加快改革，為煤炭行業(yè)創(chuàng)造公平環(huán)境和企業(yè)微觀提高管理水平，提高市場競爭力等多因素綜合作用的結果。放開煤炭價格并不等于煤炭行業(yè)的成本合理化，并不等于解決了所有歷史遺留問題，更不等于解決了未來的新問題。

就“三年放開煤價”講，這是不可能的。如前所述，當時并不具備放開電煤價格的必要條件和充分條件。1995年，國家放開的只是非發(fā)電用煤價格，并沒有放開電煤價格。電煤銷量占煤炭企業(yè)的一半，有一半銷量的價格沒有放開，怎能叫放開煤炭價格？同時，1995年國家放開非電煤價格時，正是在中國煤炭市場嚴重供大于求、非法煤礦泛濫和小煤礦產量處于高增長的時期。由于小煤礦煤炭價格比大中型煤礦低得多，所以放開煤炭價格后，煤炭價格基數(shù)小的小煤礦煤價上升幅度最大，所以當時放開煤炭價格不但沒有遏制小煤礦產量快速增加的勢頭，反而刺激其盲目發(fā)展。這不僅導致政府的電煤指導價政策實踐失敗，而且導致原中央財政煤炭企業(yè)的煤炭市場份額萎縮。雖然國家宣布2002年1月1日放開電煤價格，但2003年4月國家有關部門給山西和五大發(fā)電公司的通知中明確限制電煤價格的上漲幅度，政府還要對電煤價格進行直接干預。盡管2004年6月國家宣布取消重點合同價格，但目前人們卻在搞行政行為的煤電價格聯(lián)動。這說明煤炭價格市場化準備的時間是漫長的。當時提出的準備時間是三年，如今已經12年了，煤炭價格機制還沒有市場化。

就“三年抽回補貼”講，這不是煤炭價格所能解決的問題，而是行業(yè)利益分配公平的問題。原中央財政煤炭企業(yè)陷入困境不僅有因煤炭價格低、煤炭銷量少而總收入低的問題，而且更有因其稅費太重、鐵路建設基金和企業(yè)辦社會的負擔太重而總成本高的問題。由于采礦工人在井下工作，條件艱苦，生命風險大，健康風險大，勞動服務年限短，所以世界上主要產煤國的煤礦工人的工資在工業(yè)行業(yè)中是處于高位的。如美國，礦山工人的工資是其他工業(yè)行業(yè)工人工資的1.5倍，而中國卻相反，煤礦工人的工資比其他工業(yè)行業(yè)低，僅為電力行業(yè)的1/2。這明顯有悖于市場經濟“公平競爭”的基本法則。德國是世界主要產煤國之一，其煤炭價格是市場化的，但煤礦每生產1噸煤政府補貼約100美元，法國、日本等國對煤炭生產都實行補貼。所以不應將放開煤炭價格作為抽回補貼的前提條件，更不能將電煤價格放開的出發(fā)點定位在煤炭行業(yè)脫困上。無論理論分析還是實踐結果都證明，“三年放開煤價，三年抽回補貼”的煤價改革政策目標是不科學不合理的。

3.煤炭運輸能力不足制約煤炭價格市場化改革，鐵路管理體制改革落后是根本原因

煤炭運輸能力不足制約煤炭價格市場化改革其表象是：“豆腐運成肉價錢”。煤炭到廠價是出礦價的若干倍。例如，大同煤運到上海，上海的到廠價是大同出礦價的2.5倍。用戶認為到廠價太高，煤礦說出礦價太低，這由低到高的變化是鐵路運費、水路運費、港口和其他中間費用的作用。這就出現(xiàn)用戶堅持按“一口價”即到廠價結算，而煤礦堅持按出礦價結算。于是，出現(xiàn)供需矛盾。從鐵路、水陸和公路煤炭運輸看，都存在不同程度的運力制約。（1）煤炭鐵路運輸嚴重供不應求。煤炭是大宗運輸物資。煤炭銷售、流通必然受制于運輸環(huán)節(jié)。在全國煤炭訂貨會上，只有經過鐵路部門同意并蓋章的煤炭購銷合同才是有效合同。有人一語中的：全國煤炭訂貨會實際上就是鐵路運量分配會?？梢婅F路運輸資源之稀缺。中國鐵路營業(yè)里程占世界的6%，而鐵路貨運量卻占世界的24%。盡管2003年西煤東運幾大通道超負荷運行，但全國仍有大約2億噸煤炭鐵路運輸困難。盡管2004年4月18日中國鐵路第五次提速，全國鐵路日均裝車保持在10輛左右的高水平，但裝車滿足率卻由2003年的51.5%下降到2004年二季度的35%。盡管目前煤炭日均裝車接近5萬輛，但鐵路運力仍然供不應求。于是，出現(xiàn)鐵路運輸權力尋租，幾十種費用使得鐵路運輸費用不合理上升。鐵路運力不足，鐵路建設嚴重滯后于國民經濟的發(fā)展。中國鐵路運力供不應求的矛盾起因于鐵路行政壟斷。一方面，國家投資嚴重不足，鐵路建設資金來源主要是鐵路基金和銀行貸款。而且將鐵路基金作為國家資本投入本來就不科學不合理。另一方面，卻不讓非國有資本進入鐵路建設。（2）水路運輸不能滿足需求。在海運中，中國港口資源緊張，船舶“滯期”，同時，海運費大幅度上漲。海運緊張局面難以緩解。在河運中，出現(xiàn)京航運河堵船。（3）公路運輸能力非常有限。公路運輸是中國煤炭運輸?shù)囊粋€重要運輸渠道，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦生產的煤炭都要通過公路運輸銷售。過去，煤炭公路運輸大多超載。但2004年5月1日開始實施新的《道路交通安全法》，對公路運輸中的超載、超限的處罰更加嚴厲，運輸成本上升，煤炭公路運輸企業(yè)利潤大幅度下降，煤炭運輸積極性下降，運量下降。公路“治超”一方面加劇了煤炭供需關系的緊張，煤炭供應不足，導致煤炭價格上升，另一方面，公路運輸費用上升，導致煤炭到廠價上漲。

4.行政行為的煤電價格聯(lián)動不利于煤炭價格市場化

（1）行政行為的煤電價格聯(lián)動意味著煤炭價格市場化改革走回頭路。因為目前電力價格（包括上網電價和終端用戶電價）是由政府行政命令決定的，煤電價格聯(lián)動意味著電煤價格變化要間接地受政府行政命令控制，意味著搞變相的“雙軌制”，它與國務院（2004）47號文是背道而馳的。（2）行政命令的煤電價格聯(lián)動不可行。首先，電煤價格市場化不等于電煤價格一定上漲，而是電煤價格按市場經濟價值規(guī)律由市場供需關系確定。但政府規(guī)定電力價格上漲容易下降難，即電煤價格漲電價漲，電煤價格降電價不一定降，這就不叫聯(lián)動。從近幾年煤炭與電力價格變化的實際情況看，電煤價格下降時，電價卻在上漲。這就違背了市場價格變化規(guī)律。第二，行政行為的煤電價格聯(lián)動不成比例，煤炭價格上漲時，電煤價格更漲。2004年福州訂貨會前，電價上漲0.7分/千瓦時，按照煤炭與電力轉換，電煤價格應該至少上漲14元/噸，但2004年上半年電煤價格同比僅上漲12.39元/噸，而按2004年6月初國家有關部門規(guī)定電價平均上漲2.2分/千瓦時計算，電煤價格至少應上漲44元/噸。但從目前的價格機制看，電煤價格上升幅度很難達到這個水平。第三，煤電價格聯(lián)動思路是以目前電煤價格和電力價格作為基礎來實行聯(lián)動，顯然不合理。如果按照成本定價法確定煤炭價格，目前的煤炭價格是不合理價格或叫“不完全價格”，因為目前的煤炭成本是不完全成本，因為安全生產成本、勞動力成本和環(huán)境保護成本都不完全。（3）市場化的煤電價格聯(lián)動是指電煤價格與上網電價的聯(lián)動，而不是與終端用戶電價聯(lián)動。這是由于電力是一種特殊商品，即使在完全市場經濟國家，終端用戶電價也是受政府嚴格調控的。所以將電煤價格與電力終端用戶電價聯(lián)動是不合理的。再則，煤電價格聯(lián)動中的煤價應指出礦價。但實際執(zhí)行中，電力企業(yè)則認定“一口價”即到廠價。所以行政行為的煤電價格聯(lián)動操作很困難。

5.能源管理體制不順與重電輕煤的思維阻礙煤炭價格市場化改革

煤炭是一次能源，電力是二次能源，燃煤電廠將煤炭轉換成電力，將一次能源轉換成二次能源。煤炭、電力不僅同屬于能源產業(yè)，而且是緊密相連的上下游的能源產業(yè)鏈關系。煤炭、電力理應屬于國家能源部門統(tǒng)一管理。1993年以前，國家設有能源部，既管煤炭又管電力，煤與電的利益矛盾較小，而且已有煤電聯(lián)合和一、二次能源整合的趨勢。但1993年，國家能源部撤銷，成立煤炭部、電力部，能源管理由綜合管理向條塊分割、分散管理改革。這一逆向改革人為地割裂了本來屬于一體的能源機體，人為地在煤炭與電力之間劃了一條鴻溝，使得煤電利益矛盾激化。從1992年煤炭價格試點放開到2003年煤炭價格放開不到位的十多年間，恰恰是中國能源管理實行條條管理的時期。這就不難理解為什么電與煤的利益矛盾越來越大了。宏觀方面對煤炭這一基礎產業(yè)重視不夠則主要表現(xiàn)在：（1）在與煤炭相關性最大的行業(yè)組織結構方面，電力壟斷，鐵路壟斷，煤炭分散。煤被夾在電力與鐵路當中。（2）行業(yè)利益分配不公平，煤炭稅費高、企業(yè)辦社會包袱重、自然資源枯竭煤礦關閉困難和職工平均收入低，（3）目前的煤炭成本核算仍然用1990年時的核算體系，現(xiàn)在的實際成本支出需要計入物價指數(shù)因素和環(huán)境保護因素等，煤礦井巷費、維簡費提取標準明顯低，安全投入、環(huán)境保護投入和職工生活條件投入嚴重不足，導致煤炭成本不完全。因而大大削弱了煤炭行業(yè)的贏利能力、償債能力和發(fā)展能力。

總的看，阻礙煤炭價格市場化機制改革的五大障礙都是計劃經濟思維的結果。電煤價格機制市場化改革不是煤炭與電力兩個行業(yè)的中觀問題，更不是企業(yè)微觀層面能夠解決的問題，而是宏觀改革問題。

（三）破除煤炭價格機制市場化改革五大障礙的基本思路

什么叫煤炭價格機制市場化改革？煤炭價格機制市場化改革價格就是由過去計劃經濟體制下的政府指令性電煤價格機制改革為市場經濟體制下由電煤市場供需關系確定煤炭價格機制。煤炭價格市場化改革的方向是正確的。一方面，它有助于減少煤炭浪費，節(jié)約煤炭資源和減少環(huán)境污染，也是中國加入WTO后國內與國際接軌的必然要求，是中國建立市場經濟體制的一個重要組成部分，另一方面，是由行政手段配置資源改革為市場配置資源和建立市場化生產資料價格體系和能源價格體系的客觀要求。這是一項涉及生產關系調整的制度改革，是一種帶有根本性的價格管理制度改革而不是一種臨時措施的改進或完善，是戰(zhàn)略性改革而不是措施改良或戰(zhàn)術性變化，因此，需要宏觀方面精心設計和用足夠的時間去創(chuàng)造必要條件和充分條件。但從上述可見，2002年1月1日放開電煤價格時，連必要條件都不具備，更不用說充分條件了。由于煤炭價格特別是電煤價格改革的目標、進程、方法及其配套的改革如電力體制改革等方面設計缺陷的原因，在主觀和客觀上都出現(xiàn)了阻礙電煤價格市場化改革的障礙，煤炭價格市場化改革成了一鍋“夾生飯”，改革效果不理想?，F(xiàn)在的問題是，如何吃下這鍋“夾生飯”？筆者認為，宏觀方面不應用行政手段去調整煤炭價格，而應用行政手段從為相關行業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境入手，用科學的思路和方法去清除改革路上的各種障礙，努力創(chuàng)造煤炭價格機制市場化的必要條件和充分條件：公平競爭。只有這樣，煤炭價格機制市場化改革才能水到渠成。

1.加快電力體制改革步伐和電力建設步伐，全面實行“廠網分開，競價上網”，徹底打破電力壟斷

加快電力建設和電力體制改革是打破電力壟斷的必要條件。首先，要加快發(fā)電廠建設。目前，電力生產能力不足制約著打破電力壟斷。應該說，電力體制改革錯過了20世紀后期電力供需基本平衡時的好時機，如果當時搞“廠網分開，競價上網”，是可行的。目前，中國電力嚴重供不應求。在這種情況下，電廠發(fā)多少電，電網會收購多少電，哪有競價上網可言？沒有競價上網就沒有電煤價格競爭機制可言，就沒有電煤價格機制市場化可言。第二，發(fā)電廠建設和競價上網不能搞所有制歧視。加快打破電力壟斷的改革是加快發(fā)電廠建設的前提，而加快電廠建設是打破電力壟斷的必然結果。這就需要國家調整電力發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，大量地吸引非國有資本進入電力建設，在競價上網和電網調峰中不能歧視非國有電廠。

2.加大煤炭行業(yè)結構調整力度，提高煤炭行業(yè)集中度

一是在強化國有大型煤炭企業(yè)集團建設的同時，鼓勵非國有資本進入大中型煤礦開發(fā)項目，鼓勵非國有大型煤炭企業(yè)集團發(fā)展。二是應進一步減少小煤礦數(shù)量，提高小煤礦質量。通過煤炭行業(yè)結構調整，使煤炭與電力行業(yè)的集中度在同一個水平，以促其公平競爭。

3.煤電聯(lián)合，減少煤炭與電力行業(yè)的利益矛盾

大致應該做兩方面工作。首先是鼓勵煤電聯(lián)合經營，促使煤炭電力利益一體化。通過煤炭、電力企業(yè)相互參股、控股，我中有你，你中有我，使電煤價格企業(yè)外部矛盾內部化。第二，改革煤炭訂貨會，改革煤炭鐵路運輸資源分配方式，鼓勵煤電雙方簽訂中長期煤炭購銷合同。國家應鼓勵煤炭供需雙方特別是大中型煤炭企業(yè)和大中型用煤企業(yè)簽訂中長期煤炭購銷合同，引導煤炭供需雙方從戰(zhàn)略合作高度來談判煤炭價格，減少短期利益沖突。

4.宏觀方面改變過去的重電輕煤思維，使煤炭成本合理化，從而科學地調控煤炭價格

在煤炭總成本和經營方面，國家應參考國際經驗，改革早已過時的煤炭成本核算辦法，使煤炭稅費合理化、職工收入合理化，分離煤炭企業(yè)社會負擔，為煤電雙方創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。

5.增加煤炭運輸能力，改革鐵路管理體制

打破鐵路壟斷，鼓勵非國有資本進入鐵路建設，拓寬融資渠道，增加鐵路建設投入。同時，修改1965年開始實施的早已過時的《煤炭送貨辦法》，使煤炭鐵路運輸費用合理化。

6.改革國家能源管理體制，設立國家能源部

世界上不僅能源大國美國、俄羅斯等世界能源大國設立國家能源部（內閣成員級），而且連能源小國韓國、泰國等也設有能源部，國際能源管理體制值得中國借鑒。如果中國設立國家能源部，包括電煤價格機制市場化、煤電利益分配和煤電聯(lián)合等在內的許多能源系統(tǒng)內的問題就會低成本高效率地解決。

（四）結論

（1）目前中國煤炭價格的主要問題是發(fā)電用煤（電煤）價格用計劃手段和市場手段的“雙軌制”問題。這種煤炭價格制度是不公平的、低效率的。實行“雙軌制”的時間越長，國家利益損失越大。煤電改革不協(xié)調，“計劃電”下面沒有真正的“市場煤”。煤炭價格市場化改革的核心是廢除電煤價格“雙軌制”。

（2）煤炭價格“雙軌制”存在五大障礙，即電力壟斷與煤炭競爭、煤炭價格制度改革設計的缺陷、煤炭運輸能力不足、行政行為的煤電價格聯(lián)動和國家能源管理體制不順。形成這些障礙的主要原因是宏觀方面對煤炭價格市場化改革的復雜性、艱巨性認識不足和重電輕煤思維；煤炭價格機制改革的目標、方法、次序和進程設計存在很多缺陷；煤炭電力兩個行業(yè)的利益分配不公平，煤炭成本是不完全成本，煤炭價格是“不完全價格”。

（3）破除煤炭價格機制市場化改革五大障礙的基本思路應是，加快打破電力壟斷和提高煤炭集中度的步伐，促進煤電聯(lián)合，不搞行政行為的煤電價格聯(lián)動，改革國家能源管理體制，為煤炭電力兩行業(yè)創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。煤炭價格機制市場化改革的進程取決于宏觀方面改革的基本思路。