一 川煤集團(tuán)總體概況

四川省煤炭產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱川煤集團(tuán)）是四川省委、省政府為了提高全省煤炭資源控制力，保障全省能源安全，促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，于2005年8月以原煤炭部部屬管理的五個(gè)礦務(wù)局、煤炭工業(yè)供銷總公司和省屬威遠(yuǎn)煤礦為基礎(chǔ)，組建成立的大型國(guó)有煤炭企業(yè)集團(tuán)。截至2014年底，川煤集團(tuán)下轄四川川煤華榮能源股份有限公司、攀枝花煤業(yè)公司、芙蓉公司、華鎣山廣能公司、達(dá)竹公司、廣旺公司、威達(dá)公司、鼎能建設(shè)公司、恒升公司、金升公司、川煤貿(mào)易公司、川煤華榮物資貿(mào)易公司、米易益康投資公司等13家子公司；生產(chǎn)礦井23對(duì)，核定生產(chǎn)能力1568萬(wàn)噸/年，基建礦井8對(duì)，設(shè)計(jì)能力660萬(wàn)噸/年，企業(yè)資產(chǎn)總額369億元，員工5.7萬(wàn)人，其中專業(yè)技術(shù)人員8100多人。2014年生產(chǎn)原煤1279萬(wàn)噸，生產(chǎn)焦炭27.06萬(wàn)噸，發(fā)電13.11億度，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)總收入105億元。在全國(guó)煤炭行業(yè)中，產(chǎn)量排第45位、營(yíng)業(yè)收入排第49位。

川煤集團(tuán)通過(guò)近十年的發(fā)展，企業(yè)資產(chǎn)總額由成立時(shí)的66億元增長(zhǎng)到2014年的369億元，有效實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值；原煤產(chǎn)量由成立時(shí)的970萬(wàn)噸增長(zhǎng)到1279萬(wàn)噸，不斷增強(qiáng)了國(guó)有煤炭工業(yè)的區(qū)域控制力，全力保障了全省電煤供應(yīng)。安全生產(chǎn)形勢(shì)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，礦井機(jī)械化水平不斷提高，全集團(tuán)2014年機(jī)采率、綜采率和綜掘率分別實(shí)現(xiàn)87.2%、82.5%和29.5%。高度重視民生和礦區(qū)和諧建設(shè)，積極推進(jìn)棚戶區(qū)改造，完成了沉陷區(qū)治理等民生工程，認(rèn)真履行了國(guó)企社會(huì)責(zé)任。

二 川煤集團(tuán)煤炭產(chǎn)能形成情況

1.初始產(chǎn)能情況

川煤集團(tuán)2005年8月成立之初，含古敘煤田在內(nèi)，共有生產(chǎn)礦井22對(duì)，設(shè)計(jì)能力1598萬(wàn)噸/年，實(shí)際生產(chǎn)能力970萬(wàn)噸/年；基建礦進(jìn)4對(duì)，設(shè)計(jì)能力285萬(wàn)噸/年。生產(chǎn)和基建礦井合計(jì)產(chǎn)能1895萬(wàn)噸/年。2008年，按照四川省國(guó)資委統(tǒng)一安排，將魯班山南礦、魯班山北礦、石屏一礦和宏達(dá)煤業(yè)4對(duì)基建礦井，合計(jì)285萬(wàn)噸/年產(chǎn)能劃轉(zhuǎn)給了獨(dú)立的古敘煤電公司。

2.產(chǎn)能發(fā)展過(guò)程

按照四川省委、省政府當(dāng)初對(duì)川煤確立的“大戰(zhàn)略、大基地、大集團(tuán)”的戰(zhàn)略規(guī)劃和“突出發(fā)展煤炭主業(yè)、提高產(chǎn)業(yè)集中度、增強(qiáng)資源控制力、提高電煤供應(yīng)保障度”的總體要求，川煤集團(tuán)在全面分析企業(yè)現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)政策、競(jìng)爭(zhēng)能力、內(nèi)外環(huán)境、市場(chǎng)需求等因素的基礎(chǔ)上，確定通過(guò)對(duì)現(xiàn)有礦井技改擴(kuò)能和對(duì)中小煤礦進(jìn)行資源整合，力爭(zhēng)到“十二五”末的2015年，煤炭產(chǎn)量達(dá)到2300萬(wàn)噸，爭(zhēng)取2600萬(wàn)噸；生產(chǎn)焦炭150萬(wàn)噸，爭(zhēng)取200萬(wàn)噸；發(fā)電27.7億kWh。實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入200億元，爭(zhēng)取220億元。新建礦井竣工規(guī)模705萬(wàn)噸，礦井在建規(guī)模達(dá)到540萬(wàn)噸，形成“三千萬(wàn)噸煤炭、二百萬(wàn)噸焦炭”的產(chǎn)業(yè)格局。川煤集團(tuán)從2006年開始，啟動(dòng)了較大規(guī)模的新的礦井建設(shè)和資源整合工作，走上了產(chǎn)能擴(kuò)張之路。通過(guò)全資新建、合作共建、全資收購(gòu)、股份合作等形式，共建設(shè)煤礦項(xiàng)目15個(gè)，新增產(chǎn)能1155萬(wàn)噸/年，核定投資207.11億元；已完成投資87.68億元，建成投產(chǎn)5對(duì)礦井，產(chǎn)能321萬(wàn)噸/年；全資收購(gòu)礦井1對(duì)，產(chǎn)能30萬(wàn)噸/年；同省監(jiān)獄局實(shí)施股份合作礦井1對(duì)，產(chǎn)能30萬(wàn)噸/年；整合礦井12對(duì)，設(shè)計(jì)產(chǎn)能720萬(wàn)噸/年。截至2015年4月，川煤集團(tuán)規(guī)劃產(chǎn)能2961萬(wàn)噸/年，設(shè)計(jì)產(chǎn)能2691萬(wàn)噸/年，核準(zhǔn)產(chǎn)能1740萬(wàn)噸/年，實(shí)際產(chǎn)能1434萬(wàn)噸/年。

3.產(chǎn)能發(fā)展的意義和效果

通過(guò)實(shí)施規(guī)模擴(kuò)張，提高了川煤集團(tuán)在區(qū)域煤炭資源上的控制力和影響力，主要表現(xiàn)在：一是四川煤礦的開采水平、治災(zāi)能力得到了普遍提高，國(guó)有煤炭企業(yè)的安全事故率大幅下降，社會(huì)效益顯著提升；二是先進(jìn)生產(chǎn)工藝得到了普遍推廣，礦井機(jī)械化水平全面提高，資源回收率和全員工效大幅上升，回收率由55%左右提高到80%；全員工效由成立之初的1.56噸/工提高到目前的1.85噸/工；三是通過(guò)對(duì)礦井的技術(shù)改造，單井生產(chǎn)規(guī)模由成立初的44.1萬(wàn)噸/年提高到了目前的55.6萬(wàn)噸/年。

由于對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和技術(shù)進(jìn)步引起的能源消費(fèi)方式改變對(duì)煤炭行業(yè)產(chǎn)生的影響認(rèn)識(shí)不夠，研判不深，估計(jì)不足，使煤炭產(chǎn)能超速發(fā)展，導(dǎo)致產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，行業(yè)整體陷入低谷。川煤集團(tuán)經(jīng)營(yíng)已到了難以為繼的地步，去產(chǎn)能，減包袱，求轉(zhuǎn)型，已迫在眉睫。

三 川煤集團(tuán)煤炭產(chǎn)能分析

1.四川煤炭總量和生產(chǎn)、消費(fèi)情況分析

四川省保有煤炭資源儲(chǔ)量約130億噸，占全國(guó)煤炭保有儲(chǔ)量的1%。煤種以無(wú)煙煤為主，煙煤多為貧煤，其中煉焦煤約為10%。煤炭資源賦存條件整體較差，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，災(zāi)害嚴(yán)重。煤礦單井規(guī)模小、分布散、技術(shù)水平比較落后。目前，四川煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還不適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量要求。按當(dāng)前能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)和水平，全省工業(yè)經(jīng)濟(jì)所需煤炭總量應(yīng)保持在7000萬(wàn)～9000萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤/年，而實(shí)際原煤產(chǎn)能為9000萬(wàn)～12000萬(wàn)噸/年。小煤礦安全整治期間，實(shí)際生產(chǎn)原煤在6000萬(wàn)噸/年左右。要滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要依賴部分外省煤。

從四川歷年的煤炭生產(chǎn)和消納情況看，2010年全省生產(chǎn)原煤10836萬(wàn)噸，大于30萬(wàn)噸/年的礦井產(chǎn)能和產(chǎn)量分別占22%和28%，單井平均產(chǎn)量7.6萬(wàn)噸，礦井平均規(guī)模9.1萬(wàn)噸，采煤機(jī)械化率38%，實(shí)際消耗原煤約1.3億噸，折算標(biāo)準(zhǔn)煤為9266萬(wàn)噸，占總能源消耗的50.7%，外省調(diào)入原煤2000萬(wàn)噸；“十二五”能源規(guī)劃煤炭消耗年均增長(zhǎng)3%，到2015年消耗原煤15000萬(wàn)噸，折算標(biāo)準(zhǔn)煤10700萬(wàn)噸，外省調(diào)入2400萬(wàn)噸，占能源消耗的40.7%。實(shí)際上，2011年生產(chǎn)原煤12263萬(wàn)噸，2012年生產(chǎn)原煤11329萬(wàn)噸，2013年瀘州“5·11”桃子溝煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故后大部分小煤礦停產(chǎn)，當(dāng)年生產(chǎn)原煤6300萬(wàn)噸，2014年生產(chǎn)原煤4319萬(wàn)噸。2013年以來(lái)，消耗不足部分全部由省外煤炭彌補(bǔ)。相比而言，省外煤炭具有質(zhì)優(yōu)、價(jià)廉的優(yōu)勢(shì)，川內(nèi)企業(yè)煤炭自然稟賦差、災(zāi)害重、規(guī)模小、成本高、煤質(zhì)差，在全國(guó)煤炭產(chǎn)能過(guò)剩的形勢(shì)下，省外煤炭逐漸擴(kuò)大了在川市場(chǎng)份額，而川內(nèi)煤炭在省內(nèi)市場(chǎng)逐漸萎縮。在川外的一些傳統(tǒng)市場(chǎng)份額也逐漸被取代。

2.川煤集團(tuán)礦井規(guī)模及分布

川煤集團(tuán)2005年8月組建，2014年在產(chǎn)煤礦26座（其中貴州1座），生產(chǎn)能力1826萬(wàn)噸/年；配套選煤廠11座，入選能力1390萬(wàn)噸/年；在建煤礦8座，規(guī)模615萬(wàn)噸/年；擬規(guī)劃建設(shè)4座，規(guī)模450萬(wàn)噸/年。

川煤集團(tuán)在產(chǎn)礦井中，以薄煤層開采為主，少數(shù)有中厚煤層開采，極少數(shù)有厚煤層開采，約40%礦井有大量極薄煤層開采；大型、中型、小型礦井?dāng)?shù)量分別占31%、46%、23%，生產(chǎn)能力分別占62%、31%、7%；瓦斯、高瓦斯、煤與瓦斯突出礦井?dāng)?shù)量分別占23%、35%、42%；生產(chǎn)能力分別占27%、27%、46%。

2010～2014年，川煤集團(tuán)生產(chǎn)原煤基本穩(wěn)定在1300萬(wàn)～1350萬(wàn)噸/年，占全省總產(chǎn)量的11%～31%。2014年生產(chǎn)原煤1350萬(wàn)噸、入選985萬(wàn)噸，生產(chǎn)精煤362萬(wàn)噸。原煤產(chǎn)量中，無(wú)煙煤、煉焦煙煤、貧瘦煤產(chǎn)量分別占19.2%、57.8%、23.0%；含硫量大于3%的產(chǎn)量約450萬(wàn)噸，其中芙蓉?zé)o煙煤215萬(wàn)噸，華鎣山瘦煤235萬(wàn)噸，占總量的33.3%；大型、中型、小型礦井產(chǎn)量分別占59.4%、32.0%、8.6%；瓦斯、高瓦斯、煤與瓦斯突出礦井產(chǎn)量分別占29.8%、28.1%、42.1%；采煤機(jī)械化率85.3%、綜采率79.5%。

3.川煤集團(tuán)資源結(jié)構(gòu)分析

總體上，川煤集團(tuán)所占煤炭資源均具有煤層薄、傾角大、低煤質(zhì)占比大、地質(zhì)構(gòu)造較復(fù)雜、災(zāi)害較重的特點(diǎn)。礦井規(guī)模偏小，系統(tǒng)較為復(fù)雜，開采效率偏低，成本偏高，效益較差。受省外煤炭入川巨大沖擊，部分產(chǎn)能相對(duì)落后。其產(chǎn)能現(xiàn)存狀況如下。

（1）資源條件差的產(chǎn)能。一是開采煤層薄，主采煤層厚度0.4～1.0m的有敘永、威鑫、小河嘴、團(tuán)壩、唐家河、代池壩等6對(duì)礦井，能力201萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)能力的11%；開采煤層厚度0.4～1.0m的有李子埡、金剛、柏林、白臘坪、趙家壩等5對(duì)礦井，能力192萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)能力的11%。二是開采煤層傾角大，以極傾斜煤層為主的有太平、綠水洞、李子埡南、金剛、鐵山南、趙家壩等6對(duì)礦井，能力411萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)能力的23%。三是地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，影響采區(qū)合理劃分，對(duì)采煤工作面正常推進(jìn)有較大影響的有花山、大寶頂、白皎、珙泉、敘永、威鑫、綠水洞、李子埡南、金剛、鐵山南、代池壩等11對(duì)礦井，能力900萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)能力的49%。

（2）受環(huán)境制約的產(chǎn)能。主采煤層含硫高，白皎、珙泉、杉木樹、李子埡、李子埡南、龍灘、李子埡南二井等7對(duì)礦井生產(chǎn)能力為615萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)能力的34%；新維、船景、龍門峽南、龍門峽北等4對(duì)建設(shè)礦井能力為435萬(wàn)噸/年，占在建能力的71%。

（3）災(zāi)害嚴(yán)重的產(chǎn)能。一是煤與瓦斯突出礦井22對(duì)，能力1881萬(wàn)噸/年，其中在產(chǎn)礦井11對(duì)，能力846萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)能力的44.98%；建設(shè)和規(guī)劃建設(shè)礦井11對(duì)，能力1035萬(wàn)噸/年。二是煤層容易自燃的礦井6對(duì)，能力885萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)能力的47%。三是水文地質(zhì)類型復(fù)雜、極復(fù)雜礦井11對(duì)，能力975萬(wàn)噸/年，其中在產(chǎn)4對(duì)，能力510萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)能力的52%；建設(shè)7對(duì)，能力465萬(wàn)噸/年，占在建能力的44.9%。四是礦壓嚴(yán)重的礦井4對(duì)，能力261萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)和在建能力的13.9%。

（4）產(chǎn)品市場(chǎng)差的產(chǎn)能。一是主采高硫煤礦井11對(duì)，能力1050萬(wàn)噸（同環(huán)境制約分布）。二是煤質(zhì)差的礦井3對(duì)，產(chǎn)能120萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)能力的7%。

（5）規(guī)模較小的產(chǎn)能。小型礦井6對(duì)，能力138萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)能力的8%。中型礦井19對(duì)，能力998萬(wàn)噸/年，其中，生產(chǎn)礦井12對(duì)，能力563萬(wàn)噸/年；建設(shè)和規(guī)劃礦井7對(duì)，能力435萬(wàn)噸/年。

（6）效益差的產(chǎn)能。一是虧損嚴(yán)重或長(zhǎng)期虧損礦井2對(duì)，能力75萬(wàn)噸/年；年人均產(chǎn)量低于300噸的礦井5對(duì)，能力126萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)能力的7%；年人均產(chǎn)量低于400噸的礦井14對(duì)，能力795萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)能力的44%。

（7）產(chǎn)業(yè)政策限制產(chǎn)能。一是采煤面多于3個(gè)的礦井3對(duì)，能力396萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)能力的22%。二是采煤機(jī)械化落后的礦井6對(duì)，能力243萬(wàn)噸/年，占在產(chǎn)能力的13%。

四 川煤集團(tuán)落后產(chǎn)能退出原因、規(guī)模

1.退出原因

（1）資源枯竭。2014年末礦井保有儲(chǔ)量服務(wù)年限小于5年，且周邊（含深部）無(wú)潛力資源或預(yù)測(cè)潛力資源，開采的技術(shù)經(jīng)濟(jì)性差。

（2）資源條件差。包括：①主采極薄煤層且煤質(zhì)較差；②地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，主采煤層被破壞嚴(yán)重、不適宜機(jī)采。

（3）產(chǎn)業(yè)政策限制。高硫高灰，受環(huán)保限制，無(wú)市場(chǎng)前景。

（4）礦區(qū)災(zāi)害嚴(yán)重。包括：①煤與瓦斯突出威脅嚴(yán)重，且噸煤瓦斯治理成本畸高；②水患威脅嚴(yán)重，現(xiàn)有技術(shù)治理困難。

（5）礦井規(guī)模較小。小型礦井。

（6）礦井經(jīng)濟(jì)效益差。長(zhǎng)期虧損或虧損嚴(yán)重。

2.產(chǎn)能退出規(guī)模

擬退出產(chǎn)能486萬(wàn)噸/年，涉及從業(yè)人員1.8萬(wàn)余人。退出產(chǎn)能中，在產(chǎn)規(guī)模396萬(wàn)噸/年，在建規(guī)模90萬(wàn)噸/年。其中：

（1）服務(wù)年限小于5年，深部資源技術(shù)經(jīng)濟(jì)性差和無(wú)潛力的資源枯竭產(chǎn)能39萬(wàn)噸/年。

（2）資源條件差的產(chǎn)能111萬(wàn)噸/年。

（3）受政策限制產(chǎn)能45萬(wàn)噸/年。

（4）災(zāi)害嚴(yán)重的產(chǎn)能120萬(wàn)噸/年。

（5）規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)效益差的產(chǎn)能30萬(wàn)噸/年。

（6）無(wú)經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)能141萬(wàn)噸/年。

退出生產(chǎn)礦井有李子埡南、白臘坪、小河嘴、珙泉、巡場(chǎng)和威遠(yuǎn)煤礦；退出的基建礦井有龍門峽北和西華煤礦。退出產(chǎn)能均為合法產(chǎn)能。

目前，川煤集團(tuán)擬前期退出珙泉、紅衛(wèi)、白臘坪、李子埡、威遠(yuǎn)等5對(duì)礦井，退出產(chǎn)能135萬(wàn)噸，從業(yè)人員3841人。

五 產(chǎn)能退出的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和面對(duì)的困難

1.產(chǎn)能退出的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

川煤集團(tuán)成立前和成立后，1999～2008年，先后實(shí)施了兩輪政策性關(guān)閉破產(chǎn)，分別為原煤炭部下放四川的五戶國(guó)有重點(diǎn)煤礦和川煤成立后所屬的攀煤公司、芙蓉公司、廣能公司、達(dá)竹公司、廣旺公司，實(shí)施項(xiàng)目共8個(gè)，涉及破產(chǎn)人數(shù)75728人，其中在職44023人，退休31606人（其中：撫恤人員5531人），離休99人，破產(chǎn)資產(chǎn)總額12.80億元，負(fù)債總額15.51億元，凈資產(chǎn)-2.71億元，資產(chǎn)變現(xiàn)總額0.69億元，核銷國(guó)有金融機(jī)構(gòu)債權(quán)4.69億元，先后使用補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)24.74億元（其中：中央財(cái)政補(bǔ)助24.56億元，本企業(yè)集團(tuán)補(bǔ)助0.18億元），安置職工人數(shù)38065人。移交企業(yè)辦社會(huì)機(jī)構(gòu)50個(gè)，移交人員3450人。

在兩次關(guān)閉破產(chǎn)中，雖然為企業(yè)解決了諸多歷史遺留問題，甩掉了一些歷史包袱，但由于政策不到位，各種后續(xù)配套措施未跟上，導(dǎo)致關(guān)閉破產(chǎn)工作不徹底，一些企業(yè)自身無(wú)法解決的問題依然存在，包袱也愈背愈重，主要表現(xiàn)在：

（1）集體企業(yè)的職工安置問題沒有得到解決

川煤集團(tuán)下屬子公司共有集體企業(yè)28個(gè)，資產(chǎn)總額1.82億元，負(fù)債1.76億元，從業(yè)人員4601人，其中：依附于關(guān)閉破產(chǎn)礦井的集體企業(yè)6個(gè)，從業(yè)人員1372人。這些企業(yè)面臨諸多困難，一是規(guī)模小，生產(chǎn)領(lǐng)域狹窄，品種單一，技術(shù)含量低，企業(yè)因缺乏支柱產(chǎn)業(yè)支撐而扭虧無(wú)望。二是資產(chǎn)總量少，效率低，固定資產(chǎn)受損嚴(yán)重，變現(xiàn)程度不高。很多企業(yè)資不抵債，流動(dòng)資金嚴(yán)重匱乏，融資困難。三是歷史遺留問題多，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，且長(zhǎng)期得不到解決，突出表現(xiàn)在因原集體企業(yè)大部分人員未參加醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，多年來(lái)因要求解決相關(guān)問題經(jīng)常發(fā)生上訪事件。特別是依附于企業(yè)生存的集體所有制企業(yè)未納入關(guān)破范圍，企業(yè)關(guān)破后，這些集體企業(yè)失去了賴以生存的條件，絕大多數(shù)集體企業(yè)處于完全停產(chǎn)狀態(tài)，集體企業(yè)職工完全失業(yè)，失去收入，社會(huì)保險(xiǎn)停保，給地方及礦區(qū)的穩(wěn)定帶來(lái)了極大的隱患。

（2）工傷人員費(fèi)用問題沒有得到有效落實(shí)

①關(guān)破礦井退休職工工傷及職業(yè)病費(fèi)用缺口較大。中央財(cái)政對(duì)政策性關(guān)閉破產(chǎn)礦井1～6級(jí)工傷及職業(yè)病按當(dāng)時(shí)的醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)給予了10年補(bǔ)助（即經(jīng)常性費(fèi)用），由于各種正常醫(yī)療費(fèi)用的提高，缺口逐年增大。

②原政策對(duì)破產(chǎn)前已退休職工中7～10級(jí)工傷及職業(yè)病破產(chǎn)時(shí)未納入工傷保險(xiǎn)范圍，未給醫(yī)療、康復(fù)費(fèi)用，現(xiàn)仍由原主管企業(yè)負(fù)擔(dān)。

③關(guān)閉破產(chǎn)結(jié)束后，退休職工中新鑒定出的職業(yè)病人員其醫(yī)療費(fèi)用和一次性補(bǔ)償均無(wú)來(lái)源，給當(dāng)?shù)厣绫２块T帶來(lái)巨大壓力，這些問題影響到關(guān)閉破產(chǎn)礦井退休職工工傷及職業(yè)病的治療與康復(fù)。

（3）關(guān)破企業(yè)離退休人員仍由存續(xù)企業(yè)負(fù)擔(dān)和管理，難以完成全面移交

由于移交所需費(fèi)用與關(guān)破時(shí)中央補(bǔ)助費(fèi)用數(shù)額相差太大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了企業(yè)的承受能力，地方政府也無(wú)力承擔(dān)，致使離退休管理機(jī)構(gòu)及管理范圍人員移交工作得不到落實(shí)，企業(yè)不堪重負(fù)。川煤集團(tuán)及其子公司實(shí)施的關(guān)破項(xiàng)目，應(yīng)移交離退休管理機(jī)構(gòu)22個(gè)，實(shí)際僅移交9個(gè)，其余13個(gè)機(jī)構(gòu)仍在現(xiàn)存續(xù)企業(yè)。

（4）受地方財(cái)政影響，破產(chǎn)企業(yè)社會(huì)化職能移交實(shí)施難度大，社區(qū)不能與企業(yè)分離

實(shí)施關(guān)破以來(lái)，川煤集團(tuán)及其子公司實(shí)施的關(guān)破項(xiàng)目，共有企業(yè)辦社會(huì)機(jī)構(gòu)84個(gè)，其中已移交地方管理機(jī)構(gòu)50個(gè)，還有34個(gè)機(jī)構(gòu)未移交；生活后勤及供水、供電、供氣等社會(huì)化職能現(xiàn)仍為原主管企業(yè)管理，維修、維護(hù)、損壞恢復(fù)無(wú)資金來(lái)源，均由原主管企業(yè)承擔(dān)，費(fèi)用缺口大，負(fù)擔(dān)重。

（5）資源枯竭礦山尾礦（煤矸石）處理極其困難

由于煤礦的特殊性，長(zhǎng)期開采導(dǎo)致資源枯竭，形成了大量采空區(qū)及尾礦（煤矸石）需要治理，關(guān)破政策中未涉及此項(xiàng)內(nèi)容，導(dǎo)致治理責(zé)任主體和治理費(fèi)用無(wú)法得到落實(shí)。川煤集團(tuán)及其子公司實(shí)施的關(guān)破項(xiàng)目，涉及資源枯竭煤礦需治理的矸石山8個(gè)，涉及資源枯竭其他礦需治理的尾礦5個(gè)，均沒有費(fèi)用來(lái)源和相應(yīng)政策，無(wú)法明確責(zé)任和落實(shí)費(fèi)用。

面對(duì)以上存在的矛盾和問題，為化解過(guò)剩產(chǎn)能，對(duì)落后產(chǎn)能實(shí)施新一輪淘汰，必須從解決企業(yè)實(shí)際問題出發(fā)，深入調(diào)查和研究企業(yè)面對(duì)的困難和問題，制定完善的政策和措施，明確各級(jí)的責(zé)任和義務(wù)，只有這樣才能實(shí)施過(guò)剩產(chǎn)能和落后產(chǎn)能的平穩(wěn)有序退出。

2.落后產(chǎn)能退出面臨的困難

（1）人員安置工作難度大

煤炭企業(yè)的屬性和我國(guó)當(dāng)前煤炭資源開采的技術(shù)水平?jīng)Q定了煤炭企業(yè)勞動(dòng)的高強(qiáng)度，勞動(dòng)力用工的高密集度，這在我國(guó)西南地區(qū)和東南部沿海地區(qū)尤為突出。以川煤為例，年產(chǎn)量?jī)H1200多萬(wàn)噸，用工人數(shù)則達(dá)6萬(wàn)人。而且企業(yè)地處偏遠(yuǎn)，多為獨(dú)立礦區(qū)，職工文化程度普遍很低，技能單一，實(shí)質(zhì)上是人員相對(duì)集中的弱勢(shì)群體，謀生能力弱，絕大多數(shù)是舉家以煤為主要生活來(lái)源，一人失業(yè)全家沒飯吃現(xiàn)象較為普遍，礦井關(guān)停后，沒有新的產(chǎn)業(yè)銜接，職工就得外出重新找工作，大多數(shù)職工面臨舉家遷離礦區(qū)的困境。這給人員的分流安置帶來(lái)了極大困難，一旦處理不當(dāng)，就會(huì)引起社會(huì)的不穩(wěn)定，發(fā)生社會(huì)沖突，甚至造成區(qū)域性社會(huì)動(dòng)蕩。

（2）退出機(jī)制未建立，退出企業(yè)社會(huì)職能移交缺乏有力的政策保障

受企業(yè)所處地域限制和歷史因素影響，國(guó)有煤炭企業(yè)存在的大而全、小而全現(xiàn)象極其普遍，企業(yè)承擔(dān)和履行的社會(huì)職能較多，社會(huì)包袱沉重，所在地政府由于財(cái)力有限，對(duì)接納退出煤炭企業(yè)的社會(huì)職能持拒絕態(tài)度，即使受上級(jí)部門強(qiáng)力推動(dòng)，也是采取能拖則拖的辦法，由此引發(fā)的后果仍是退出企業(yè)的母企業(yè)承擔(dān)。

（3）資產(chǎn)處置困難

由于煤礦本身的特殊性，決定了其資產(chǎn)形態(tài)的特殊性、唯一性和不可移動(dòng)性。一旦退出，其資產(chǎn)不僅不能創(chuàng)造價(jià)值，而且資產(chǎn)本身的價(jià)值也會(huì)立即嚴(yán)重縮水，其資產(chǎn)損失若由企業(yè)自行承擔(dān)，勢(shì)必讓企業(yè)背上新的重大包袱，這對(duì)當(dāng)前處于極度困難的煤炭企業(yè)來(lái)說(shuō)更是雪上加霜。

（4）企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型困難

產(chǎn)業(yè)退出，在實(shí)現(xiàn)人員的轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)分流安置方面，一是目前正處于經(jīng)濟(jì)低迷期，適合較大規(guī)模人員安置的項(xiàng)目極難尋找，缺乏生存和突圍出路。二是煤炭企業(yè)經(jīng)過(guò)近幾年產(chǎn)業(yè)整體下滑造成持續(xù)虧損，企業(yè)積累用于保穩(wěn)定、保吃飯、保生存已基本耗盡，負(fù)債率快速上升，企業(yè)融資難度加大，即使有新的項(xiàng)目，也難以獲得金融機(jī)構(gòu)的大額度借貸資金支持。

（5）退出企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)的處置缺乏政策支持

退出企業(yè)一般是經(jīng)營(yíng)非常困難，嚴(yán)重資不抵債，個(gè)別礦井為了保職工就業(yè)，保穩(wěn)定，保吃飯，長(zhǎng)期負(fù)債經(jīng)營(yíng)，其資產(chǎn)負(fù)債率甚至高達(dá)數(shù)倍之多。對(duì)這類礦井，其背負(fù)的銀行借款，對(duì)內(nèi)債務(wù)（欠發(fā)工資等）和對(duì)外債務(wù)（貨款、工程款等）以何種方式進(jìn)行處置，政府沒有明確的政策支持，這也會(huì)導(dǎo)致債務(wù)承接困難。

六 對(duì)落后產(chǎn)能退出的認(rèn)知和應(yīng)把握的關(guān)系與原則

1.提高對(duì)落后產(chǎn)能退出的認(rèn)知是統(tǒng)一各級(jí)思想的首要條件

煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展到當(dāng)前階段，反映出的產(chǎn)能過(guò)剩的突出矛盾，不能單純地歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)問題，還有其政治動(dòng)因。若不及時(shí)采取措施，調(diào)控煤炭生產(chǎn)總量，使煤炭產(chǎn)業(yè)因大量過(guò)剩而導(dǎo)致其產(chǎn)品長(zhǎng)期在低價(jià)位行走，嚴(yán)重背離其資源屬性的實(shí)際價(jià)值，煤炭企業(yè)的負(fù)債將不斷推高，企業(yè)安全和裝備投入大幅減少，開采水平難以提高，安全事故發(fā)生率極有可能急速上升；企業(yè)員工收入大幅降低，生活保障受到威脅，穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不斷加大；多種因素疊加，對(duì)社會(huì)、對(duì)政治都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。這一局面的形成，不僅僅是市場(chǎng)問題，也不僅僅是企業(yè)自身問題，在很大程度上，是政府宏觀管理失控和決策導(dǎo)向問題。煤炭十年黃金期的到來(lái)，根本原因是政府為拉動(dòng)內(nèi)需，提高GDP增速，盲目加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，引起的能源需求旺盛。為滿足能源需求，煤炭項(xiàng)目大量上馬，致使煤炭產(chǎn)業(yè)大躍進(jìn)勢(shì)如長(zhǎng)虹，飛躍發(fā)展；大量資金投放市場(chǎng)，引起流動(dòng)性過(guò)剩，造成煤炭?jī)r(jià)格猛漲，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)組織，為追逐高額回報(bào)，引發(fā)大規(guī)模沖動(dòng)型投資熱潮，紛紛擴(kuò)能技改，大量釋放產(chǎn)能，導(dǎo)致市場(chǎng)嚴(yán)重失靈，產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩。要有效化解過(guò)剩產(chǎn)能，促進(jìn)落后產(chǎn)能的有序退出，必須從認(rèn)知上加以提高。一是把化解過(guò)剩產(chǎn)能和落后產(chǎn)能退出上升到國(guó)家宏觀調(diào)控的高度認(rèn)真對(duì)待。任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)的形成，都有其發(fā)展規(guī)律和生命周期。煤炭產(chǎn)業(yè)雖然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最重要的基礎(chǔ)，但隨著社會(huì)的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，使用效率不斷提高，必定出現(xiàn)需求總量的減少和供給能力的不斷上升，在一定的時(shí)間內(nèi)不可避免地會(huì)出現(xiàn)過(guò)剩。要化解這一矛盾，企業(yè)自身無(wú)法實(shí)現(xiàn)，只能由國(guó)家采取宏觀調(diào)控措施，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)，才能產(chǎn)生積極效果。二是要把化解過(guò)剩產(chǎn)能和落后產(chǎn)能退出上升到促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的高度來(lái)加深認(rèn)識(shí)。煤炭產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)，從生產(chǎn)到管理到消費(fèi)環(huán)節(jié)，都是粗放型和不可持續(xù)。勞動(dòng)生產(chǎn)繁重、生產(chǎn)工藝落后、管理方式簡(jiǎn)單、能源消耗高、環(huán)境影響大、浪費(fèi)嚴(yán)重等給煤炭產(chǎn)業(yè)打上了深刻印記，傻、大、粗是對(duì)煤炭職工的形象概括。要改變這一現(xiàn)象，就必須從化解過(guò)剩、退出落后入手，降低供應(yīng)總量，實(shí)現(xiàn)價(jià)值回歸，增加企業(yè)積累，創(chuàng)新發(fā)展方式，促進(jìn)多元發(fā)展和科學(xué)發(fā)展。三是要把化解過(guò)剩產(chǎn)能和落后產(chǎn)能退出上升到500萬(wàn)煤炭產(chǎn)業(yè)工人的生存發(fā)展奔小康的高度來(lái)予以關(guān)注，切實(shí)解決實(shí)際問題。煤炭企業(yè)所處地理環(huán)境和煤炭職工自身能力素質(zhì)決定了煤炭職工一旦退出所從事的行業(yè)，謀生存是他們必須面對(duì)的最大難題。對(duì)退出煤炭產(chǎn)業(yè)的職工，應(yīng)由政府、主管企業(yè)通過(guò)各種渠道實(shí)施就業(yè)安置，盡可能讓他們不失業(yè)、能生存。四是要把化解過(guò)剩產(chǎn)能和落后產(chǎn)能退出上升到煤炭產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和優(yōu)化布局的高度來(lái)科學(xué)實(shí)施和有序推進(jìn)。在國(guó)家層面，要充分利用新一輪化解過(guò)剩產(chǎn)能和落后產(chǎn)能退出的契機(jī)，一盤棋思維，調(diào)整產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)的健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，在推進(jìn)產(chǎn)能退出過(guò)程中，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所上項(xiàng)目和國(guó)家批準(zhǔn)項(xiàng)目，不能簡(jiǎn)單地推向企業(yè)，要由政府安排專項(xiàng)資金作為退出費(fèi)用補(bǔ)償，對(duì)退出企業(yè)的善后工作，也應(yīng)由政府為主體妥善處理。

2.注重要素結(jié)合是實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要保障

一是要注重新增產(chǎn)能與落后產(chǎn)能退出相結(jié)合。落后產(chǎn)能退出，勢(shì)必騰出部分市場(chǎng)空間讓渡給優(yōu)質(zhì)能源項(xiàng)目，對(duì)于新增的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，必須把握有市場(chǎng)、能發(fā)展的原則，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)“兩只手”的作用，一方面由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)，另一方面實(shí)施政府政策干預(yù)，在穩(wěn)定總量的基礎(chǔ)上，采取退一進(jìn)一方式，嚴(yán)控產(chǎn)能規(guī)模，防止報(bào)復(fù)性膨脹而形成新的產(chǎn)能過(guò)剩。二是要注重產(chǎn)能退出與企業(yè)辦社會(huì)移交相結(jié)合。產(chǎn)能退出企業(yè)的社會(huì)化職能，國(guó)家必須要有明確的態(tài)度，采取強(qiáng)制性手段和措施，落實(shí)主體責(zé)任，全部徹底移交，使企業(yè)不再背新的包袱。同時(shí)要消化舊矛盾，解決好歷史遺留問題，讓企業(yè)向經(jīng)濟(jì)組織回歸，真正成為市場(chǎng)主體。三是要注重落后產(chǎn)能退出與產(chǎn)業(yè)升級(jí)相結(jié)合。落后產(chǎn)能退出的最終落腳點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展，提高行業(yè)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和水平。在實(shí)施落后產(chǎn)能退出過(guò)程中，要從行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的高度，制定相關(guān)政策和措施，對(duì)煤炭企業(yè)發(fā)展路徑和條件實(shí)行硬約束，堅(jiān)決制止低水平發(fā)展。四是要注重落后產(chǎn)能退出與企業(yè)轉(zhuǎn)機(jī)建制相結(jié)合。落后產(chǎn)能的退出，會(huì)給企業(yè)減掉負(fù)擔(dān)和包袱，使企業(yè)處于資源優(yōu)質(zhì)、財(cái)務(wù)健康、員工精干的一種狀態(tài)。要保持這種狀態(tài)的連續(xù)性，必須建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、管理效率和效能得以充分發(fā)揮的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，激發(fā)企業(yè)活力，增強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力。五是要注重落后產(chǎn)能退出與區(qū)域能源安全相結(jié)合。保障區(qū)域能源安全，是實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要條件。在界定落后產(chǎn)能和確定退出規(guī)模時(shí)，要充分考慮區(qū)域能源供給水平和資源的優(yōu)化有效配置，認(rèn)真區(qū)分絕對(duì)落后和相對(duì)落后，處理好兩者關(guān)系，做到退出徹底保留有效。六是要注重落后產(chǎn)能退出與化解產(chǎn)能過(guò)剩相結(jié)合，正確把握落后退出與化解過(guò)剩的關(guān)系?；猱a(chǎn)能過(guò)剩是落后產(chǎn)能退出的前提，落后產(chǎn)能退出是化解過(guò)剩矛盾的基礎(chǔ)，兩者相輔相成但又存在差別。滿足落后產(chǎn)能基本要素條件的產(chǎn)能，雖然分布較廣，但開采量占比較低，即使全部關(guān)閉退出，也難以完全化解當(dāng)前的過(guò)剩狀態(tài)，同時(shí)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)布局失衡。所以必須從產(chǎn)業(yè)布局和控制區(qū)域總量入手，應(yīng)將處于資源條件好的區(qū)域中的相對(duì)落后部分納入退出范圍，對(duì)處于資源條件差的區(qū)域中相對(duì)較好的應(yīng)當(dāng)保留發(fā)展，只有這樣才能從根本上化解產(chǎn)能過(guò)剩，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化布局。

3.合理安排退出產(chǎn)能是實(shí)現(xiàn)落后產(chǎn)能有序退出的根本保證

產(chǎn)能退出要根據(jù)煤炭產(chǎn)能分布狀況、形成原因、能源保障、能源消納能力、未來(lái)能源結(jié)構(gòu)出發(fā)，從國(guó)家和區(qū)域能源供給能力方面進(jìn)行綜合評(píng)估和總體布局，合理安排，分步實(shí)施。西南地區(qū)和東部沿海地區(qū)的煤炭資源具有資源條件差、環(huán)境影響大、礦井災(zāi)害重、開采環(huán)境惡劣、開采成本高、經(jīng)濟(jì)和利用價(jià)值低、富含高硫高灰的普遍特點(diǎn)，從嚴(yán)格意義上界定這些產(chǎn)能，均為落后產(chǎn)能范疇。但這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又離不開煤炭資源的支持，當(dāng)前和今后相當(dāng)一段時(shí)期，清潔能源和可再生能源又不足以支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，煤炭遠(yuǎn)距離運(yùn)輸仍會(huì)對(duì)環(huán)境造成一定程度的污染。同時(shí)，若遇特大災(zāi)害和重大事件，勢(shì)必危及區(qū)域能源安全和快速保障供給。鑒于此，對(duì)這些地區(qū)的煤炭資源開發(fā)，應(yīng)從國(guó)家政策層面和制定國(guó)家規(guī)劃方面，根據(jù)區(qū)域能源需求，核定一定的保有開采量，合理布局能源，實(shí)施計(jì)劃開采，嚴(yán)控開采范圍，允許具有先進(jìn)技術(shù)、具備較高治災(zāi)水平和技術(shù)裝備水平的企業(yè)進(jìn)行開采，對(duì)技術(shù)和裝備落后、治災(zāi)能力差的企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制退出，防止破壞性開采和無(wú)序開采，從而達(dá)到控制產(chǎn)能的效果。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，還可減輕今后清潔能源和可再生能源足夠替代化石能源時(shí)的關(guān)礦關(guān)井壓力，同時(shí)還可減輕今后社會(huì)穩(wěn)定壓力。

4.建立合理的補(bǔ)償機(jī)制是完善落后產(chǎn)能退出長(zhǎng)效機(jī)制的重要內(nèi)容和必要前提

中國(guó)的能源分布特點(diǎn)是北方化石能源相對(duì)豐富且資源賦存條件較好，埋深淺，開采成本低，資源集中度和利用率高，新能源和可再生能源相對(duì)匱乏；南方和西北地區(qū)化石能源資源賦存條件差，災(zāi)害重，開采難度大，成本高，而新能源和可再生能源儲(chǔ)量卻相對(duì)豐富，占全國(guó)的80%左右。化石能源和新能源、可再生能源南北差異大。由于這一差異特點(diǎn)，南部和西部地區(qū)的煤炭產(chǎn)業(yè)必定率先受到巨大沖擊，在國(guó)家能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中，南部和西部地區(qū)的煤炭產(chǎn)業(yè)即將成為退出的重點(diǎn)。而實(shí)施煤炭產(chǎn)業(yè)的落后產(chǎn)能退出，既是化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能，促進(jìn)煤炭資源價(jià)值回歸的有效措施，也是為大力發(fā)展清潔和可再生能源創(chuàng)造條件。要建立和完善落后產(chǎn)能退出的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展，就必須在國(guó)家層面建立煤炭產(chǎn)業(yè)退出的補(bǔ)償機(jī)制。一是按清潔能源和可再生能源替代補(bǔ)充量，按一定比例提留部分資金作為財(cái)政預(yù)算單列，用于煤炭產(chǎn)業(yè)退出企業(yè)補(bǔ)償，這方面，電力行業(yè)實(shí)行的水火互補(bǔ)已有先例；二是對(duì)北方煤炭開采條件較好的煤炭企業(yè)提取噸煤費(fèi)用作為基金或由國(guó)家在北方煤炭企業(yè)的稅收中提取部分資金以國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，補(bǔ)償給退出煤炭企業(yè)。兩種渠道聚集的資金，作為專項(xiàng)資金集中監(jiān)管和調(diào)度，用于退出煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展的資金補(bǔ)貼和人員安置；為能源戰(zhàn)略性布局并承擔(dān)區(qū)域資源補(bǔ)給和調(diào)劑任務(wù)而存續(xù)保留礦井的環(huán)保改造升級(jí)和災(zāi)害治理等。這種補(bǔ)償機(jī)制的建立，既能縮小南北差距，又能使落后產(chǎn)能退出的長(zhǎng)效機(jī)制得到完善，有利于落后產(chǎn)能的順利有序退出和有效化解退出矛盾。

七 對(duì)落后產(chǎn)能退出的政策建議

實(shí)施落后產(chǎn)能退出，有效化解過(guò)剩產(chǎn)能，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定時(shí)期的必經(jīng)之路，也是為今后清潔和可再生等先進(jìn)、優(yōu)質(zhì)、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展能源的開發(fā)利用贏得時(shí)間和空間。為順利實(shí)現(xiàn)新一輪的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定快速發(fā)展，從某種意義上來(lái)講，落后產(chǎn)能退出是煤炭企業(yè)以犧牲自身利益，為推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的整體、快速轉(zhuǎn)型提供支持和保障，同時(shí)是在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控下煤炭企業(yè)和廣大煤炭職工站在服從國(guó)家利益的高度做出的艱難選擇。煤炭企業(yè)在國(guó)家長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)中，做出的貢獻(xiàn)是無(wú)可替代的，今后和相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期仍然會(huì)是國(guó)家重要基礎(chǔ)能源的主要提供者。中央和各級(jí)地方政府，必須樹立退出也是貢獻(xiàn)的意識(shí)。轉(zhuǎn)型需要成本，退出同樣需要成本。這種成本的付出，利在長(zhǎng)遠(yuǎn)。當(dāng)前國(guó)家具備的實(shí)力也完全能夠承受該部分成本。為此，提出如下政策建議。

1.關(guān)于落后產(chǎn)能退出的制度安排

合理制度安排是保證落后產(chǎn)能有序退出的政策保障。一是要完善煤炭落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)。煤炭行業(yè)管理部門要會(huì)同有關(guān)部門研究制定反映資源、技術(shù)、安全、環(huán)保等方面要求的煤炭行業(yè)落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)，明確關(guān)閉破產(chǎn)煤礦基本條件和國(guó)家支持范圍，為落后產(chǎn)能退出提供依據(jù)。在對(duì)落后產(chǎn)能的界定方面，不能以規(guī)模確定產(chǎn)能性質(zhì)，要按安全和環(huán)境影響程度、經(jīng)濟(jì)和利用價(jià)值確定，具體地講，應(yīng)當(dāng)從安全和環(huán)境是否能達(dá)標(biāo)、資源結(jié)構(gòu)是否合理、開采成本是否高并且是否扭虧無(wú)望、開采工藝是否落后等方面進(jìn)行考量。二是根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，量化落后產(chǎn)能指標(biāo)，確定退出數(shù)量。按照區(qū)域清潔能源（核能、生物質(zhì)能、地?zé)幔⒖稍偕茉矗ü饽?、風(fēng)能、太陽(yáng)能、水能、海洋能）等能夠替代煤炭等化石能源的增量來(lái)確定年退出量，逐步推動(dòng)資源枯竭、災(zāi)害嚴(yán)重、扭虧無(wú)望、煤質(zhì)差的國(guó)有煤礦有序退出和淘汰，并嚴(yán)格督查，使產(chǎn)業(yè)退出常態(tài)化。同時(shí)要優(yōu)化煤炭開發(fā)布局，推動(dòng)煤炭結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高生產(chǎn)集中度。三是要建立落后產(chǎn)能退出長(zhǎng)效機(jī)制。既要認(rèn)真解決原政策性破產(chǎn)煤礦歷史遺留問題，又要深入研究制定新時(shí)期煤礦退出機(jī)制和配套政策措施，為落后產(chǎn)能退出提供政策保障。

2.退出方式選擇

由各地區(qū)、各企業(yè)根據(jù)礦井資產(chǎn)屬性、產(chǎn)權(quán)狀況、自然環(huán)境條件，分別采取關(guān)閉、破產(chǎn)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)重組、政策性退出和整體轉(zhuǎn)型等方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能有序退出。

（1）國(guó)有獨(dú)資的資源枯竭礦井，可采取關(guān)閉方式退出。

（2）屬于股份合作制形式的資源枯竭礦井，可采取破產(chǎn)清算方式退出。

（3）對(duì)有剩余資源，且現(xiàn)存資產(chǎn)有較好利用價(jià)值的礦井，可實(shí)施產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式退出。

（4）對(duì)有剩余資源，但經(jīng)營(yíng)虧損嚴(yán)重且退出相對(duì)集中，具有區(qū)域管理優(yōu)勢(shì)的礦井，可實(shí)行國(guó)有資本退出，引導(dǎo)和鼓勵(lì)民營(yíng)資本對(duì)其進(jìn)行資產(chǎn)重組或?qū)嵤┗旌纤兄聘脑臁?/p>

（5）對(duì)有剩余資源，但經(jīng)營(yíng)虧損嚴(yán)重、資不抵債的礦井，可采取破產(chǎn)方式退出。

（6）政策性退出。對(duì)資源條件差、環(huán)境影響大、礦井災(zāi)害重、開采環(huán)境惡劣、開采成本高、經(jīng)濟(jì)和利用價(jià)值低、富含高硫高灰的礦井實(shí)施政策性關(guān)閉退出。

（7）整體轉(zhuǎn)型。對(duì)離中心城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市較近的退出礦井，由政府提供項(xiàng)目或支持、鼓勵(lì)企業(yè)自尋項(xiàng)目，實(shí)施整體轉(zhuǎn)型。

3.關(guān)于退出產(chǎn)能的人員安置

（1）實(shí)施社會(huì)統(tǒng)籌。對(duì)男年滿50周歲，女年滿45周歲或工齡男滿30年，女滿25年的實(shí)行提前退休，進(jìn)入社會(huì)保障體系。同時(shí)要求退出企業(yè)的母公司，對(duì)納入社會(huì)保障的人員，不得再安排就業(yè)崗位，以減輕人員安置壓力。

（2）轉(zhuǎn)崗安置。對(duì)地處偏遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件落后的退出礦井人員，實(shí)行政府幫扶，提供再就業(yè)培訓(xùn)和分散就業(yè)崗位。對(duì)因各種原因，實(shí)在無(wú)法進(jìn)行二次就業(yè)的人員予以失業(yè)救濟(jì)，提供最低生活保障。

（3）依法解除勞動(dòng)合同。對(duì)不符合納入社保體系條件，又不服從政府和企業(yè)安置的人員，嚴(yán)格按照勞動(dòng)合同法相關(guān)規(guī)定，依法解除勞動(dòng)合同，按照為企業(yè)服務(wù)年限，給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和清算。

（4）鼓勵(lì)自謀職業(yè)和自尋出路。對(duì)有意愿自謀職業(yè)、自尋出路的人員，要給予大力支持，并由政府和企業(yè)在對(duì)其進(jìn)行清算補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，共同為其在技術(shù)、資金、項(xiàng)目等方面提供援助，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。

4.關(guān)于退出產(chǎn)能的資產(chǎn)處置

（1）對(duì)有效資產(chǎn)處置。可采取協(xié)議或掛牌出讓、無(wú)償劃轉(zhuǎn)等方式進(jìn)行處置，其處置所得一是用于職工經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，二是劃歸母體企業(yè)作為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。

（2）對(duì)債權(quán)債務(wù)處理。退出的非獨(dú)立法人礦井，其資產(chǎn)和負(fù)債由主體企業(yè)承接；退出的獨(dú)立法人礦井，其負(fù)債由政府協(xié)調(diào)銀行實(shí)行掛賬停息處理或?yàn)槠渲黧w企業(yè)提供貼息貸款，等額置換關(guān)閉退出煤礦的銀行貸款。兩類性質(zhì)企業(yè)若負(fù)債過(guò)高，超過(guò)主體企業(yè)承受能力部分的債務(wù)，由政府予以適當(dāng)補(bǔ)貼或做核銷處理。

（3）對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的處置?！八墓┮粯I(yè)”（水、電、氣、暖，物業(yè)管理）可通過(guò)市場(chǎng)化改革方式進(jìn)行分離；無(wú)法通過(guò)社會(huì)化改革方式處置的企業(yè)辦社會(huì)資產(chǎn)，可以無(wú)償劃轉(zhuǎn)方式和人隨資產(chǎn)走的原則整體移交地方政府或社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理。

5.建立退出礦井的政府援助和補(bǔ)償機(jī)制

一是通過(guò)政府投入、企業(yè)積累、多方籌資等方式和吸收社會(huì)資金建立援助資金，用于對(duì)退出企業(yè)沉沒成本處置，企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)，員工再就業(yè)培訓(xùn)和失業(yè)救濟(jì)；二是根據(jù)煤炭企業(yè)員工構(gòu)成的實(shí)際情況，充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，給予特殊的政策支持。如對(duì)錄用煤炭企業(yè)因退出導(dǎo)致失業(yè)的職工達(dá)到一定數(shù)量的企業(yè)給予政府補(bǔ)貼、減免稅收或提供貸款優(yōu)惠，鼓勵(lì)各類企業(yè)優(yōu)先安排退出礦山的失業(yè)人員；三是對(duì)由政府出資的公共工程優(yōu)先考慮具備相應(yīng)條件的煤炭退出企業(yè)承擔(dān)建設(shè)，拓寬就業(yè)渠道；同時(shí)要促進(jìn)關(guān)閉退出礦井所在地政府提供人員分流保障和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目支持；四是建立受益企業(yè)對(duì)退出企業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)對(duì)因煤炭企業(yè)退出而受益的相關(guān)企業(yè)、行業(yè)以增加稅收或上交基金的方式轉(zhuǎn)移支付給退出企業(yè)，作為費(fèi)用補(bǔ)償，用于退出企業(yè)人員安置和實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

6.關(guān)于退出產(chǎn)能的社會(huì)化職能移交

按照國(guó)辦發(fā)〔2013〕104號(hào)文件關(guān)于“落實(shí)相關(guān)政策，解決原國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)破產(chǎn)煤礦遺留的離退休人員醫(yī)療保障及社會(huì)化管理、社會(huì)職能移交等問題”的要求，一是將已退休人員和工傷人員管理，全部移交地方，實(shí)行社會(huì)化管理；二是將礦區(qū)社會(huì)化服務(wù)和管理機(jī)構(gòu)按屬地管理原則，移交當(dāng)?shù)卣?，剝離企業(yè)辦社會(huì)職能。

7.關(guān)于退出產(chǎn)能的生產(chǎn)接續(xù)

產(chǎn)能退出需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，產(chǎn)能退出企業(yè)的主管單位、所在地政府相關(guān)部門不僅要嚴(yán)格履行監(jiān)管職能，還應(yīng)對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行指導(dǎo)幫助，對(duì)經(jīng)營(yíng)困難的企業(yè)，提供必要的資金支持，做到生產(chǎn)不斷，管理不亂，隊(duì)伍不散，安全有保障，不發(fā)生大的災(zāi)害事故，從而保持正常的生產(chǎn)秩序。

8.關(guān)于退出產(chǎn)能的礦區(qū)生活秩序

退出礦井一般來(lái)說(shuō)，普遍面臨經(jīng)營(yíng)困難，職工收入偏低，群眾的生活相對(duì)較差。一旦將其納入關(guān)、停項(xiàng)目，從未來(lái)前途著想，不可避免會(huì)出現(xiàn)思想波動(dòng)，對(duì)礦區(qū)正常的生產(chǎn)生活秩序產(chǎn)生一定影響。為保持礦區(qū)生活秩序正常、穩(wěn)定，一方面要向職工群眾講清落后產(chǎn)能退出對(duì)企業(yè)發(fā)展的作用和意義，爭(zhēng)取理解支持。另一方面，由政府和企業(yè)共同設(shè)立扶貧基金，對(duì)生活困難的職工家庭在日常生活、子女就學(xué)就業(yè)和重大疾病等方面提供幫助，增強(qiáng)其對(duì)生活和對(duì)企業(yè)未來(lái)的信心，同時(shí)也使之能真實(shí)感受到政府的溫暖；建議由中央、省、市三級(jí)按比例分擔(dān)，作為財(cái)政預(yù)算支出，設(shè)立退出企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)資金，并協(xié)調(diào)安排轉(zhuǎn)產(chǎn)項(xiàng)目，由企業(yè)組織實(shí)施，逐步分流轉(zhuǎn)移和消化退出企業(yè)人員。通過(guò)這些實(shí)實(shí)在在的工作，讓他們明確知道主管企業(yè)和政府在為他們積極尋找出路，雖然現(xiàn)在的企業(yè)關(guān)停了，但不會(huì)拋棄自己，丟掉自己，自己仍是社會(huì)和企業(yè)的主人，能看到美好前景和希望。從而保證退出企業(yè)在退出期間的生產(chǎn)生活秩序的正?；?。

9.關(guān)于退出產(chǎn)能的礦區(qū)社會(huì)穩(wěn)定

煤礦生產(chǎn)礦區(qū)通過(guò)幾十年的發(fā)展，均已形成了獨(dú)有的社會(huì)體系。數(shù)代人在此繁衍生息，各種關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)，情況各異，問題復(fù)雜。退出工作一經(jīng)啟動(dòng)，各種社會(huì)矛盾和問題、各類訴求都會(huì)集中爆發(fā)，單靠企業(yè)力量根本無(wú)法解決。政府是各種社會(huì)資源的擁有者和支配調(diào)度者，在保持退出工作順利開展和維護(hù)礦區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、突發(fā)事件的處置方面，應(yīng)當(dāng)作為主體，并落實(shí)其主體責(zé)任，同時(shí)應(yīng)擔(dān)負(fù)引導(dǎo)、指導(dǎo)督促企業(yè)退出工作的有序開展，確保平穩(wěn)退出。

10.關(guān)于退出產(chǎn)能的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

前輪政策性關(guān)閉破產(chǎn)，國(guó)家出臺(tái)了有相關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策。但隨著社會(huì)的進(jìn)步和職工收入、消費(fèi)水平的提高，這些政策已無(wú)法在這一輪產(chǎn)能退出關(guān)閉中繼續(xù)適用。國(guó)家在出臺(tái)新的補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要充分考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物價(jià)和地區(qū)消費(fèi)水平，合理確定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)退出企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償，按照財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家能源局《關(guān)于印發(fā)〈淘汰落后產(chǎn)能中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法〉的通知》（財(cái)建〔2011〕180號(hào)）、小煤礦關(guān)閉相關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和各省市淘汰落后產(chǎn)能相關(guān)政策執(zhí)行。同時(shí)將關(guān)閉退出礦井分流人員經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、傷殘人員就業(yè)補(bǔ)助金、退休人員醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)償金等費(fèi)用納入財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助范圍。

11.關(guān)于退出產(chǎn)能的存續(xù)企業(yè)處置

煤炭企業(yè)在存續(xù)期間，為了安排職工子女、家屬就業(yè)和企業(yè)本身的發(fā)展需要，辦了一些內(nèi)部企業(yè)，這類企業(yè)在性質(zhì)上，既有全民所有制，又有集體性質(zhì)企業(yè)，一部分企業(yè)是直接為煤炭主業(yè)服務(wù)，另一部分企業(yè)所從事的業(yè)務(wù)又與主業(yè)無(wú)關(guān)，但絕大多數(shù)均是依靠主業(yè)輸血生存。對(duì)這類企業(yè)的處理可從兩個(gè)方面分別對(duì)待。對(duì)煤炭主業(yè)依附性強(qiáng)的企業(yè)，可與主業(yè)一起，進(jìn)行捆綁關(guān)退；對(duì)與主業(yè)關(guān)聯(lián)程度不高，但需依靠主業(yè)輸血的企業(yè)，一是可由國(guó)家和地方政府撥付專項(xiàng)資金，支持其轉(zhuǎn)產(chǎn)；二是實(shí)施企業(yè)改制，包括租賃經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)和管理層持股等形式，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)方式。對(duì)退出礦井所屬的大集體等附屬單位資產(chǎn)、人員等，應(yīng)從尊重歷史的角度，統(tǒng)籌考慮一次性解決，特別是該部分職工欠繳的“五險(xiǎn)一金”，應(yīng)制定明確的減免政策，徹底甩掉歷史包袱。

12.關(guān)于退出企業(yè)相關(guān)后續(xù)問題的處理

根據(jù)以往關(guān)破經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)退出，不可能將所有的問題因關(guān)停而全部解決，仍然會(huì)有很多難以預(yù)見的因素和問題，包括退出煤礦環(huán)境恢復(fù)治理、廢棄土地復(fù)墾、公共設(shè)施設(shè)備改造建設(shè)等。國(guó)家在制定退出政策和指導(dǎo)企業(yè)實(shí)施過(guò)程中，特別是在做關(guān)退費(fèi)用預(yù)算時(shí)，應(yīng)提留部分后續(xù)問題處理準(zhǔn)備金，用于后續(xù)問題處理的費(fèi)用支出。中央財(cái)政和地方政府，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等原則，進(jìn)行合理費(fèi)用分擔(dān)。同時(shí)要明確后續(xù)問題處理的責(zé)任主體，并實(shí)施問責(zé)，防止因各類問題處置不當(dāng)引發(fā)新的問題。