自1991年實(shí)施“鐵路建設(shè)基金”政策以來，已經(jīng)有10余年的歷史。該基金的建立，其歷史性作用不容置疑。但在新的歷史條件下，隨著制度創(chuàng)新和政策變遷，存在的問題日益凸顯，尤其在西部煤炭企業(yè)表現(xiàn)突出。有必要通過調(diào)查研究，搞清問題的由來，分析問題的所在，提出解決的辦法。

為達(dá)到上述預(yù)期目的，在有關(guān)部門、地方政府和企業(yè)的大力支持下，成立了以中國社會科學(xué)院岳福斌教授為組長的“鐵路建設(shè)基金專項(xiàng)調(diào)研組”。調(diào)研組通過查閱大量相關(guān)資料，實(shí)地考察甘肅、內(nèi)蒙古、山西、河南、山東等地區(qū)重點(diǎn)煤炭企業(yè)，與部分煤炭企業(yè)和業(yè)務(wù)主管部門、研究部門的同志進(jìn)行座談等方式，現(xiàn)已弄清楚問題的由來和所在；了解到企業(yè)、地方政府、行業(yè)主管部門，以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策研究人員的看法，初步形成了解決這一問題的政策思路。

一 問題的由來

“七五”期間，隨著改革開放的不斷深入，我國在改革與發(fā)展取得巨大成就的同時(shí)，多年累積的深層矛盾也開始暴露：社會總需求超過社會總供給，發(fā)生了嚴(yán)重的通貨膨脹。在這一背景下，中共十三屆五中全會決定用3年左右的時(shí)間進(jìn)行治理整頓，采取了緊縮的財(cái)政政策和貨幣政策。

事實(shí)上，我國社會經(jīng)濟(jì)生活中的矛盾不僅有總量方面的，而且更為突出的是結(jié)構(gòu)方面的，甚至有些行業(yè)不僅不能采取緊縮政策，反而應(yīng)采取擴(kuò)張政策，例如鐵路運(yùn)輸業(yè)。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，1988年比1984年，我國的總貨運(yùn)量增長37%，平均每年增長8.2%，而鐵路貨運(yùn)量僅增長16.8%，平均每年增長4.2%，大大低于同期工業(yè)平均每年增長17.8%的速度；當(dāng)時(shí)的鐵路貨運(yùn)裝車滿足率只有65%左右，“瓶頸”行業(yè)特征非常明顯。所以，在“七五”規(guī)劃中把包括鐵路運(yùn)輸在內(nèi)的交通運(yùn)輸放在優(yōu)先發(fā)展的位置。

問題在這里發(fā)生了。一方面鐵路運(yùn)輸要求優(yōu)先發(fā)展，加大資金投入；另一方面是治理整頓，緊縮財(cái)政支出和緊縮銀根。在這種情況下，有人提出通過調(diào)高鐵路運(yùn)價(jià)提取鐵路建設(shè)基金的建議。經(jīng)過反復(fù)討論，這一建議被國務(wù)院采納。

1991年2月25日，鐵道部發(fā)出第484號電稱，“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，自1991年3月1日起調(diào)整鐵路貨物運(yùn)價(jià)。對屬調(diào)價(jià)范圍的整車貨物按每貨物計(jì)費(fèi)噸公里2.5厘，對按軸計(jì)費(fèi)的自輪運(yùn)轉(zhuǎn)工具按每計(jì)費(fèi)軸公里7厘的調(diào)價(jià)幅度單獨(dú)計(jì)算調(diào)價(jià)部分的運(yùn)費(fèi)，在貨票上單獨(dú)填寫，在收入報(bào)表上單獨(dú)列報(bào)，作為鐵路建設(shè)基金上繳鐵道部。”在實(shí)際執(zhí)行中，對屬調(diào)價(jià)范圍的整車貨物按每車貨物計(jì)費(fèi)噸公里3厘收取。

1992年6月27日，鐵道部根據(jù)國發(fā)〔1992〕37號文件精神，發(fā)出39號電報(bào)，通知自1992年7月1日起對經(jīng)由鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳镌黾诱魇砧F路建設(shè)基金，用于鐵路建設(shè)。公告稱凡通過國家鐵路正式營業(yè)線和運(yùn)營臨管線運(yùn)輸?shù)呢浳?，不分貨物品類、運(yùn)輸種別、地區(qū)和部門，一律增加征收鐵路建設(shè)基金每計(jì)費(fèi)噸公里0.01元，每軸公里0.03元。同時(shí)明確，這次征收的鐵路建設(shè)基金與1991年開征的鐵路建設(shè)基金，在貨票上要分行填寫；在收入報(bào)表上分別列報(bào)，分別標(biāo)明“基金1”和“基金2”。

1993年6月28日國務(wù)院發(fā)出〔1993〕45號文件，決定自1993年7月1日起，鐵路貨物運(yùn)價(jià)除另有規(guī)定的以外，每噸公里提高一分五厘，并明確全部作為鐵路建設(shè)基金。鐵道部又具體明確將這次調(diào)收的鐵路建設(shè)基金，與1992年7月征收的“基金2”合計(jì)并收為0.025元，習(xí)慣上稱“新基金2”。

1998年3月26日，國家計(jì)委、鐵道部聯(lián)合發(fā)出通知〔計(jì)電（98）31號〕，通知稱：“為增加鐵路建設(shè)投入，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，自4月1日起適當(dāng)提高鐵路貨物運(yùn)輸價(jià)格。其中，鐵路建設(shè)基金由現(xiàn)行每噸公里2.8分提高到3.3分。”此標(biāo)準(zhǔn)一直維持到現(xiàn)在。

通過提高鐵路運(yùn)價(jià)提取鐵路建設(shè)基金的政策實(shí)施以來，隨著提取標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，鐵路運(yùn)輸量的不斷增加，以及新建鐵路不斷投入營運(yùn)，每年提取的基金總額不斷提高。1991年約100億元，到1995年達(dá)到360億元左右，2000年達(dá)383.63億元，2001年400.16億元，目前已達(dá)到500多億元。有資料顯示“八五”期間總共提取1040億元。截至目前，初步計(jì)算總共計(jì)提有四千多個(gè)億。其中，45%左右是通過煤炭運(yùn)輸提取的。據(jù)調(diào)查，鐵路建設(shè)基金主要用作：（1）歸還鐵路建設(shè)長期貸款本息；（2）用作擔(dān)保發(fā)行鐵路建設(shè)債券；（3）直接投入鐵路建設(shè)。

我們認(rèn)為，鐵路建設(shè)基金的設(shè)立有它歷史必然性，其歷史性的作用不能低估。它對解決鐵路建設(shè)投資不足、負(fù)債過重、行業(yè)虧損等問題功不可沒，對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)“瓶頸”問題的解決起到一定的作用。

二 存在的問題

始于1991年的鐵路建設(shè)基金已經(jīng)走進(jìn)了第13個(gè)年頭。過去的13年，是不同尋常的13年。同13年前相比，情況已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，改革開放取得豐碩成果。正如江澤民同志在黨的十六大報(bào)告中所概括的那樣：“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立。公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步壯大，國有企業(yè)改革穩(wěn)步推進(jìn)，個(gè)體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展，市場體系建設(shè)全面展開，宏觀調(diào)控體系不斷完善，政府職能轉(zhuǎn)變步伐加快。財(cái)稅、金融、流通、住房和政府機(jī)構(gòu)等改革繼續(xù)深化。開放型經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，商品和服務(wù)貿(mào)易，資本流動規(guī)模顯著擴(kuò)大。國家外匯儲備大幅度增加。我國加入世界貿(mào)易組織，對外開放進(jìn)入新階段?！痹谛碌臍v史條件下，我們應(yīng)該用與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)態(tài)度，重新評價(jià)鐵路建設(shè)基金。

1.與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)。

鐵路建設(shè)基金是舊體制向新體制轉(zhuǎn)軌階段的產(chǎn)物，是“七五”期間國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重問題時(shí)的應(yīng)急措施。它的存續(xù)，與初步建立的社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制不相適應(yīng)。按照市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則，鐵路運(yùn)輸部門與貨主之間所建立的是市場行為關(guān)系，雙方應(yīng)本著平等競爭，等價(jià)交換勞務(wù)的原則進(jìn)行。作為貨主，只要按雙方契約規(guī)定支付運(yùn)費(fèi)就取得了鐵路運(yùn)輸部門提供的服務(wù)，而不應(yīng)再提交非價(jià)（盡管以運(yùn)價(jià)形式出現(xiàn)）的其他費(fèi)用，包括鐵路建設(shè)基金。

鐵路建設(shè)基金，從其用途上看，不論是鐵道部門用作償還長期貸款的本息，用作發(fā)行鐵路債券抵押，還是直接用作投資，實(shí)際上都是以資本形式進(jìn)入社會再生產(chǎn)過程之中，最終都是以一定的產(chǎn)權(quán)形式存在。鐵路建設(shè)基金投入鐵路建設(shè)，所形成的產(chǎn)權(quán)歸鐵道部門所有，終極產(chǎn)權(quán)歸國家所有這似乎是毫無爭議的。但事實(shí)上，在多種經(jīng)濟(jì)成分并存、產(chǎn)權(quán)多元化的市場經(jīng)濟(jì)條件下并不妥當(dāng)。因?yàn)樨浿饔泄?、私有、國營、民營之分；即使是公有，也有省有、市有、縣有之分。從多種經(jīng)濟(jì)成分提取的鐵路建設(shè)基金，通過鐵道部門投資形成一元產(chǎn)權(quán)，難以從道理上講清楚，而且與政企分開、政府職能轉(zhuǎn)變的總趨勢相悖。

2.與西部大開發(fā)政策相矛盾。

鐵路建設(shè)基金是含在“運(yùn)價(jià)”之中計(jì)提的。其計(jì)算公式是：噸公里運(yùn)價(jià)×噸數(shù)×里程。我國煤炭運(yùn)輸?shù)拇篌w走向是西煤東運(yùn)或北煤南運(yùn)，約60%通過鐵路運(yùn)輸。煤炭貨運(yùn)大戶主要集中在山西、內(nèi)蒙古、陜西、貴州、寧夏、甘肅等西部地區(qū)和河南、黑龍江等落后地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)。眾所周知，我國西部屬于老、少、邊、窮地區(qū)，從國家總體政策取向上看，是重點(diǎn)支持地區(qū)。國家一直采取了向西部傾斜的收入分配政策和投資政策，特別是西部大開發(fā)政策提出以來，更加大了向西部的投資和支持力度。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全國平均煤炭的運(yùn)輸里程近600公里，而西北部的運(yùn)輸里程為1200公里，高出平均數(shù)一倍多。這意味著他們上交的鐵路建設(shè)基金是全國平均數(shù)的2倍多。顯然，在西部大開發(fā)之前制定并實(shí)施的鐵路建設(shè)基金政策，同現(xiàn)行的西部大開發(fā)政策取向相矛盾。這一政策直接影響了西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加重了西部企業(yè)的負(fù)擔(dān)；同時(shí)由于減少了地方稅基，間接減少了西部地方財(cái)政收入。

3.加劇了行業(yè)收入分配不公。

在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)煤炭企業(yè)職工平均工資相對鐵路、交通運(yùn)輸、電力等行業(yè)職工工資普遍偏低。例如，山西大同煤業(yè)集團(tuán)2002年平均年工資只有11400元，這還比歷史最高水平高出792元。據(jù)煤炭部門測算，如果煤炭產(chǎn)業(yè)職工工資達(dá)到鐵路部門的工資水平，全行業(yè)每年將虧損40億元；若達(dá)到電力部門的工資水平，每年將虧損140億元！內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運(yùn)輸業(yè)職工工資與采掘業(yè)職工工資水平的不同走勢也證明了這一點(diǎn)。（參見下圖）

內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運(yùn)輸業(yè)職工工資與采掘業(yè)職工工資之比較

西部煤炭企業(yè)職工工資偏低與鐵路建設(shè)基金的提取有直接關(guān)系。自鐵路建設(shè)基金政策實(shí)施以來，在鐵路運(yùn)價(jià)從當(dāng)初的每噸公里0.0194元，提高到目前的近0.05元的基礎(chǔ)上，鐵路建設(shè)基金也從當(dāng)初的0.003元提到0.033元。而同期的物價(jià)指數(shù)在1996年見頂回落后一直在低位徘徊。據(jù)我們抽樣調(diào)查的結(jié)果，中、西部重點(diǎn)煤炭企業(yè)每年被提取的鐵路建設(shè)基金都超過了企業(yè)稅后利潤。

4.影響到煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn)。

近年來，煤礦安全事故不斷，其中原因很多，如自然因素、管理因素、技術(shù)因素，但不能忽視經(jīng)濟(jì)的因素。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，一些重視安全性資金投入的煤礦，如甘肅華亭縣煤礦、內(nèi)蒙古伊泰煤礦，杜絕了安全事故的發(fā)生。反之，一些小煤窯，還有一些經(jīng)營困難的國有煤礦，則是安全事故集中發(fā)生的單位。這兩類企業(yè)有個(gè)共同特點(diǎn)是安全性資金投入不足。據(jù)調(diào)查，國有大礦僅通風(fēng)設(shè)備投入就欠投40多億元。有個(gè)企業(yè)的同志直截了當(dāng)?shù)卣f：“錢都拿走了，沒有錢進(jìn)行安全設(shè)施投入，頻頻發(fā)生的煤礦事故與這一點(diǎn)有直接關(guān)系”。這個(gè)信號應(yīng)能引起有關(guān)方面的重視。

5.與WTO規(guī)則和我國的入世承諾相矛盾。

2001年12月11日，中國正式加入了世界貿(mào)易組織（WTO）。加入WTO后，我們將更多地遵循國際慣例，逐步減少強(qiáng)調(diào)中國的例外。通過鐵路運(yùn)輸加價(jià)的方式提取鐵路建設(shè)基金做法，與我們?nèi)胧莱兄Z和WTO的規(guī)則相矛盾。入世后，我們將允許外國資本在我國建立合資企業(yè)，包括鐵路運(yùn)輸企業(yè)；加入3年內(nèi)，允許外資在鐵路運(yùn)輸合資企業(yè)占大股；加入6年內(nèi)，允許建立鐵路運(yùn)輸外方獨(dú)資公司。按照WTO的“反補(bǔ)貼原則”，不允許成員政府或任何公共機(jī)構(gòu)向一個(gè)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)、或一批企業(yè)或產(chǎn)業(yè)提供財(cái)政資助或任何形式的收入或價(jià)格的支持。鐵路建設(shè)基金明顯地違背了WTO的這一原則。如果我們不能采取有效措施加以回避，由此引來的貿(mào)易投訴是不可避免的，其經(jīng)濟(jì)制裁是殘酷的。

6.導(dǎo)致煤炭進(jìn)口增加。

眾所周知，我國煤炭儲量豐富，品種齊全。中國連續(xù)多年為世界煤炭出口大國，2002年煤炭產(chǎn)量近14億噸，出口8384萬噸，創(chuàng)匯25.3億美元。由于國際市場狀況較好，中國煤炭出口有望進(jìn)一步增加，為國家增加更多的外匯。然而具有諷刺意味的是，作為世界煤炭出口大國，2002年中國的煤炭進(jìn)口卻達(dá)到1081萬噸，比上年增加3倍多，進(jìn)口用匯3.3億美元。進(jìn)口煤炭的省份主要是上海、廣東、浙江、福建等距離煤炭產(chǎn)地偏遠(yuǎn)的沿海地區(qū)。2003年1月份，僅上?？诎毒瓦M(jìn)口煤炭18.5萬噸，價(jià)值958萬美元，而去年一月份上?？诎恫o煤炭進(jìn)口。為什么煤炭出口大國卻要從國外進(jìn)口煤炭？最重要的因素是運(yùn)輸問題。我國西北部煤炭豐富，而南方缺少煤炭。但是，由于鐵路建設(shè)基金的存在，使北煤南運(yùn)比從國外進(jìn)口還要貴！我國加入WTO后，承諾取消部分煤炭進(jìn)口關(guān)稅，進(jìn)口煤炭價(jià)格還有進(jìn)一步下降的空間。這將加劇我國這一矛盾：一方面是產(chǎn)煤大國，西部煤炭企業(yè)大量的煤炭運(yùn)不出、賣不掉；另一方面是南方煤炭進(jìn)口還要增長，還要用掉大量寶貴的外匯。這個(gè)問題應(yīng)及早引起政府的警覺。

三 問題的解決

上述對鐵路建設(shè)基金存在問題的分析，不論是從體制方面、理論方面、政策方面，還是從安全生產(chǎn)和加入WTO后所面臨的新形勢，都要求我們審時(shí)度勢，采取果斷措施，解決現(xiàn)行鐵路建設(shè)基金存在問題。

在廣泛征求有關(guān)方面意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)論證，初步形成解決這一問題的基本政策思路是停止實(shí)施現(xiàn)行鐵路建設(shè)基金提取政策。

通過各種形式的調(diào)查結(jié)果表明，對停止實(shí)施現(xiàn)行鐵路建設(shè)基金提取政策的支持率為100%。大家共同認(rèn)為：任何政策的制定及其正態(tài)效應(yīng)的發(fā)揮都有特定背景。目前看，不僅“治理整頓”已成為歷史，而且社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本確立。加入WTO意味著我國對外開放進(jìn)入新階段。新體制、新階段產(chǎn)生新要求。停止實(shí)施負(fù)態(tài)效應(yīng)明顯的現(xiàn)行鐵路建設(shè)基金的提取政策是歷史的必然選擇。這樣做，符合世界經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨勢，與黨的十六大所確定的“三個(gè)代表”的重要思想相一致，符合西部大開發(fā)政策取向，是轉(zhuǎn)變政府職能，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加地方財(cái)政收入，緩解收入分配不公的具體措施。

在調(diào)研中有關(guān)部門的同志向我們提出一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題：停止實(shí)施現(xiàn)行鐵路建設(shè)基金提取政策他們也贊同，但是，已具有一定規(guī)模的鐵路建設(shè)基金終止了供給來源，鐵路投資的慣性需求及日后每年五、六百億元的資金缺口怎么補(bǔ)？

這個(gè)問題引發(fā)了我們更深入的思考。我們認(rèn)為首先應(yīng)摸清到底缺口有多大？根據(jù)《鐵路年鑒》提供的數(shù)據(jù)，每年提取的鐵路建設(shè)基金直接用于鐵路投資的45%左右。例如，1998年鐵道部基建規(guī)模為502.11億元，其中動用鐵路建設(shè)專項(xiàng)基金229.2億元；1999年規(guī)模為487.42億元，動用專項(xiàng)基金203億元；2000年規(guī)模為492.93億元，動用專項(xiàng)基金179.04億元；2001年規(guī)模為511.27億元，動用專項(xiàng)基金232.29億元。實(shí)際上，因停止實(shí)施現(xiàn)行的鐵路建設(shè)基金政策可能造成的資金缺口在200億～250億元。從目前情況看，只要解決了這個(gè)問題，停止實(shí)施現(xiàn)行鐵路建設(shè)基金的障礙會得到有效排除。

為了從根本上解決鐵路建設(shè)基金存在的問題，在調(diào)研中我們形成的基本思路是鐵路建設(shè)基金證券化。這一思路首先主張完全停止實(shí)施現(xiàn)行鐵路建設(shè)基金提取政策，同時(shí)充分考慮一旦已成一定規(guī)模的鐵路建設(shè)基金終止了供給來源，鐵路投資的慣性需求及資金缺口的彌補(bǔ)問題。

我們認(rèn)為，中國式市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，在市場體系建設(shè)全面展開，開放型經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，資本流動規(guī)模顯著擴(kuò)大，特別是宏觀調(diào)控體系不斷完善的背景條件下，鐵路建設(shè)基金證券化已經(jīng)完全具備條件。

我們首先主張發(fā)行鐵路建設(shè)專項(xiàng)國債。目前我國的國債負(fù)擔(dān)率雖然超過了GDP的10%，但仍在正常值范圍內(nèi)。我國金融機(jī)構(gòu)人民幣企業(yè)存款和居民儲蓄存款余額都比較大。截至2003年6月末，金融機(jī)構(gòu)人民幣企業(yè)存款余額6.7萬億元，比上年末增加6744億元，同比多增加3728億元；居民儲蓄存款余額9.8萬億元，比上年末增加1萬億元，同比多增加2655億元。在目前，我國的投資方式仍然很有限，股票市場投資風(fēng)險(xiǎn)很大，在銀行存款利率又比國債利率低的情況下，購買國債在很長的一段時(shí)間內(nèi)仍然會是企業(yè)和居民的重要投資手段之一。在此情況下，今后若干年內(nèi)分別增發(fā)一定數(shù)額的鐵路建設(shè)專項(xiàng)國債應(yīng)能承受。通過發(fā)債，每年增加200億～250億元的鐵路建設(shè)專項(xiàng)資金是可行的。鐵路建設(shè)專項(xiàng)國債的發(fā)行，可以借鑒三峽建設(shè)債券的發(fā)行方式。

我們還主張發(fā)行國鐵企業(yè)可轉(zhuǎn)換債券。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，鐵路運(yùn)輸部門企業(yè)化是不可逆的發(fā)展方向，國鐵股份制改革勢在必行。鑒于此，借助資本市場，發(fā)行將來可轉(zhuǎn)換成國鐵股票的“國鐵企業(yè)可轉(zhuǎn)換債券”也是一種較佳的選擇?？紤]我國加入WTO所做的承諾，外資進(jìn)入我國鐵路運(yùn)輸業(yè)的日期已近，發(fā)行“國鐵企業(yè)可轉(zhuǎn)換債券”可面對國際和國內(nèi)兩個(gè)市場。

“鐵路建設(shè)基金”盡管問題已經(jīng)凸顯，解決這一問題的政策思路也已清晰，但徹底解決這一問題還需要一定的時(shí)間。畢竟，這個(gè)問題，已經(jīng)存續(xù)13年之久，打破已形成的利益格局也不是一件簡單的事，還有一些具體的工作要去做。因此，也可以采取過渡性措施。具體思路是：

（1）用“WTO日程表法”逐步取消鐵路建設(shè)基金。所謂WTO日程表法是指按我國加入世界貿(mào)易組織的承諾，對鐵路建設(shè)基金采取分步取消的方法，即在2004年底之前，取消鐵路建設(shè)基金50%，降到每噸公里0.0175元；剩余部分逐步取消，到2007年底前，全部取消鐵路建設(shè)基金。

（2）改變現(xiàn)行的價(jià)內(nèi)計(jì)提法為價(jià)外平均計(jì)提法。具體思路是把200億～250億元資金缺口平均分?jǐn)偟酵ㄟ^鐵路運(yùn)輸?shù)目倗崝?shù)之中，像機(jī)場建設(shè)費(fèi)那樣不分距離遠(yuǎn)近一律在價(jià)外計(jì)提。通過鐵路運(yùn)輸?shù)目倗崝?shù)，以上一年的實(shí)際噸數(shù)來確定，下一年初再按實(shí)際發(fā)生數(shù)進(jìn)行調(diào)整。初步計(jì)算每噸計(jì)提15元可解決此問題；待鐵路建設(shè)基金證券化方案實(shí)施后停止計(jì)提。