第21卷第2期重慶工學(xué)院學(xué)報2007年2月Vol 21 No. 2Joumal of Chongqing Institute of TechnologyFeb.2007【法學(xué)天地】試論中國石油天然氣之立法時良敏(四川大學(xué)法學(xué)院成都610064摘要:由于石油天然氣資源的日益緊張近期內(nèi),石油天然氣立法成為國家立法活動的重點和熱點。石油天然氣作為對全球的經(jīng)濟政治外交、安全起著巨大影響作用的戰(zhàn)略物資影響著當(dāng)今世界的局勢。目前中國在油氣行業(yè)規(guī)制方面存在許多缺陷,在對進口油氣資源依賴程度日益加深的中國這無疑會對油氣資源的穩(wěn)定供應(yīng)、戰(zhàn)備儲備和經(jīng)濟安全上造成嚴(yán)重的威脅,而在此基礎(chǔ)之上,制定《石油天然氣法》將具有非常重大的現(xiàn)實意義。關(guān)鍵詞:立法;石油;天然氣;法律體系中圖分類號:DF0l文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1671-0924(2007)02-0139-04On the Legislation of Oil and Natural GasSHI Liang-minLaw School, Sichuan University, Chengdu 610064, China)Abstract: The legislation of oil and natural gas are a focus lately in China as oil and gas resources are becoming insufficient. As the most important strategic material, oil and gas are exerting huge influence on theglobal economy, politics, diplomatism and security. There are many flaws in the present regon con-ceming oil and natural gas in China. As China depends heavily on imported oil and gas these days, theseflaws will constitute a great threat to a secure supply, strategic storage and economic security of oil and natral gas. Therefore, the legislation of"Law of Oil and Natural Gas" has great practical significanceKey words: legislation; oil; natural gas; legal system隨著世界石油天然氣行業(yè)的動蕩不安,作為高漲,石油天然氣立法漸行漸近,本文中筆者從我我國較為緊缺的能源,油氣生產(chǎn)與消耗越發(fā)不協(xié)國油氣行業(yè)的現(xiàn)狀存在的問題、立法的必要性和調(diào)但迄今為止,還未成就油氣專項立法。由于能可行性及其展望幾個方面加以闡述。源消費的快速增長,油氣資源的對外依賴度不斷加大,我國油氣工業(yè)的發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。1我國石油天然氣行業(yè)的現(xiàn)狀及存在的問題對石油天然氣加以立法,加強國家對油氣行業(yè)的監(jiān)管,為油氣工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境正是應(yīng)1.1我國油氣資源短缺。我國一次性能源的基對這種挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略性舉措。一直以來,石油天然本特點是“富煤、貧油、少氣”,而且為了生存與發(fā)氣立法只處于“只聽雷聲響不見雨點下”的局面,展我們一直在不間斷地大量開采地下的各種油最近,各界對于要求石油天然氣立法的呼聲越發(fā)氣資源。在經(jīng)濟發(fā)展最需要的時候,無序開采讓收稿日期:2006-11-0作者簡介:時良敏(1981-)男江西彭澤人,碩士研究生,主要從事法律研究。重慶工學(xué)院學(xué)報油氣資源雪上加霜而變得更加供不應(yīng)求了,油氣油田物資、破壞生產(chǎn)秩序等各類涉油案件。這些資源短缺問題日益成為中國能源安全的核心問題的出現(xiàn)加上遲遲得不到有效解決反映了現(xiàn)1.2我國石油天然氣行業(yè)的海外投資措施不完行立法的不足,不能有效維護國家油氣資源所有善。隨著經(jīng)濟全球化、油氣資源需求的不斷增長權(quán)和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益和能源的日益匱乏等幾大因素的推動下我國三2.,2石油天然氣立法是提高綜合利用效率之必大石油公司紛紛在海外開始了油氣資源的境外大要。我國一方面是經(jīng)濟高增長與能源供應(yīng)不足的舉開拓征程。但由于中國海外石油投資起步較矛盾突出,另一方面是能源利用效率的低下,經(jīng)濟晚、缺少經(jīng)驗,而且在資金、技術(shù)、人才管理等方的高增長是以能源的高消耗為代價的。能源利用面與西方跨國石油公司存在很大差距,中國企業(yè)效率的低下反過來又進一步加劇了資源緊缺的矛在海外遭遇過各種困境、挫折,也有過慘痛的經(jīng)驗盾。在我國個別地區(qū)能源的亂開濫采,嚴(yán)重妨礙教訓(xùn)了國家對油氣資源的統(tǒng)一管理、合理規(guī)劃和科學(xué)1.3我國目前有關(guān)石油天然氣立法不完善。相開采,使寶貴的油氣資源得不到充分開發(fā)和合理比國內(nèi)外其它行業(yè),我國石油天然氣行業(yè)立法明利用造成資源的極大浪費。因此急需通過立法顯滯后。主要存在以下問題:一是資源法規(guī)雖相科學(xué)合理地配置油氣資源并開采,以提高其利用對健全,但市場法規(guī)相對缺乏,有的已與市場經(jīng)濟效率。發(fā)展不相適應(yīng);二是有關(guān)石油天然氣立法的基本2.、3石油天然氣立法是強化國家監(jiān)管之必要。原則制度,分散規(guī)定在憲法、礦產(chǎn)資源法及其他石油天然氣的勘探和開采,直到利用,為人類帶來條例規(guī)章或政策性文件中,沒有形成完整的法律了巨大的益處,但由于管理不善在油氣生產(chǎn)和運體系。③三是沒有石油天然氣的專門法律,立法上輸過程中都給環(huán)境造成了嚴(yán)重的油氣污染和危的不足,往往需大量的政策性文件彌補缺乏透明害。保護公眾健康安全保護環(huán)境是我國的基本度,穩(wěn)定性也不夠容易形成部門之間職能交叉和國策,有系列的法律法規(guī)對安全生產(chǎn)提出要求進出現(xiàn)“國家利益部門化,部門利益法規(guī)化”的情況。行監(jiān)督,才能以法制為基礎(chǔ)貫徹執(zhí)行“安全第預(yù)防為主”的方針。因此通過立法,有利于促進2我國石油天然氣立法的必要性石油企業(yè)的安全生產(chǎn)、環(huán)境保護維護社會公共利益,促進油氣資源開發(fā)與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展,實石油天然氣工業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)現(xiàn)資源開發(fā)與環(huán)境改善社會發(fā)展的良性循環(huán)業(yè),在我國的市場經(jīng)濟體制已逐步健全和完善的此外,明確政府對石油行業(yè)監(jiān)管的權(quán)責(zé)方式和程情況下,國家油氣資源的穩(wěn)定供應(yīng)、戰(zhàn)略儲備和經(jīng)序,強化監(jiān)管的職能,也有利于形成政府宏觀調(diào)控濟安全,應(yīng)當(dāng)通過制定和完善石油天然氣法獲得與市場配置資源相結(jié)合的機制,促進油氣資源市支持和保障使其在法制軌道上持續(xù)發(fā)展。因此,場的公平競爭,推動石油工業(yè)健康、持續(xù)、長遠的制定一部系統(tǒng)的石油天然氣法,是一項現(xiàn)實而又發(fā)展。急迫的任務(wù),其意義十分深遠,其主要表現(xiàn)在2.4石油天然氣立法是健全和完善我國能源法2.1石油天然氣立法是維護國家油氣資源的合律體系之必要。目前,我國有關(guān)石油天然氣的立法權(quán)益之必要。首先,根據(jù)我國《憲法》、《礦產(chǎn)資法主要有《礦產(chǎn)資源法》、《石油及天然氣勘察、開源法》及有關(guān)法規(guī)的規(guī)定油氣資源屬于國家所采登記管理暫行辦法》及《實施細則》、《石油、天然有,即國家依法對石油天然氣資源行使占有、使氣管道保護條例》、《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)用收益和處分的權(quán)利,其他自然人、法人未經(jīng)國定》等10余部條例和規(guī)章,涉及油氣資源管理體家許可或授權(quán),不得從事石油天然氣的勘探、開采制、油氣礦權(quán)、對外合作、管道安全、地震補償、稅業(yè)務(wù)。其次,侵犯礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的現(xiàn)象在個費、土地、環(huán)保等領(lǐng)域。這些法律法規(guī)對于鞏固油別地區(qū)還很嚴(yán)重。在有些地方,礦業(yè)權(quán)人的合法氣工業(yè)的改革成果,促進油氣工業(yè)的健康發(fā)展,發(fā)權(quán)益缺乏基本保障搶占油井、搶占油田和儲量和揮了積極的作用。侵占區(qū)塊現(xiàn)象時有發(fā)生。再次,近年來各油氣田放油打孔盜油盜電盜氣破壞電力設(shè)施盜竊(中華人民共和國礦產(chǎn)資源法)第六條第琦長第38頁和管道企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境嚴(yán)重惡化。一直以來,中①m06中國石油化工行業(yè)發(fā)展與投資機會分析報告國各個油氣田和輸油輸氣管道企業(yè)經(jīng)常發(fā)生開井②2006中國石油化工行業(yè)發(fā)展與投資機會分析報時良敏:試論中國石油天然氣之立法141然而其局限性也是明顯的:一是立法不健全,3.4國際上的經(jīng)驗教訓(xùn)及立法模式可供借鑒。沒有形成完整的法律體系。二是有關(guān)油氣儲運、許多國家的經(jīng)驗證明,石油天然氣立法是行業(yè)健銷售、加工煉制、石油儲備、油氣田保護和監(jiān)管等康發(fā)展的重要保證,是規(guī)范市場的唯一有效手段。方面,主要是大量的政策性文件,相關(guān)立法基本上我們雖不能直接照搬國外在特定時期和特定環(huán)境還是空白。三是現(xiàn)行有關(guān)立法已經(jīng)難以容納油氣下采取的政策和管理模式,但其中一些富有啟示工業(yè)改革的成就,甚至成為障礙。四是由于立法的理念科學(xué)管理的精華、行之有效的做法可供我自身的缺陷,如主管部門不明確、概念不準(zhǔn)確、適們借鑒。用范圍不確定等,妨礙了立法本意的貫徹和落實。市場經(jīng)濟條件下發(fā)展油氣工業(yè)的前提之一是4我國石油天然氣立法路程及展望營造法律環(huán)境,石油天然氣作為一種不可再生的戰(zhàn)略資源,為了促進石油工業(yè)的快速發(fā)展保護國4.1我國石油天然氣立法已漸行漸近。立法是家資源所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益保障國家十分復(fù)雜的主觀和客觀交互作用的過程其中客石油安全,促進油氣資源的科學(xué)開發(fā)和合理利用,觀因素即社會的存在和發(fā)展在立法過程中起著決建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)石油天然氣產(chǎn)業(yè)定性的作用。此外,國家的經(jīng)濟條件、政治制度、格局,為了鼓勵有序競爭,健全油氣行業(yè)管理機文化結(jié)構(gòu)、民族狀況、地理環(huán)境、科技水平等都制構(gòu)加強勘探開發(fā),實現(xiàn)上中下游協(xié)調(diào)發(fā)展,建立約著立法的發(fā)展{2。當(dāng)然,對于我國的石油天然穩(wěn)定的油氣儲備和供應(yīng)體系制定一部專門的石氣立法來說也是如此。據(jù)統(tǒng)計,我國目前涉及油油天然氣法典,形成以石油天然氣法等法律為主氣方面的法律雖數(shù)量眾多但不統(tǒng)一、可操作性差、干,眾多法規(guī)為枝條的法律體系,已是勢在必行。有些重要制度未規(guī)定、效力層次低是我國油氣行業(yè)法律現(xiàn)狀的特點。因此若想改變和完善現(xiàn)狀3我國石油天然氣立法的的可行性應(yīng)該在政策和法律層面進行改革,這正是國家發(fā)改委的使命。鑒于我國油氣行業(yè)的現(xiàn)狀,國家高層對石油立法是一種活動過程需要經(jīng)歷一個發(fā)展歷天然氣問題越發(fā)重視,國家發(fā)改委為了積極推進程{3]。最初在195年,全國人大有207名代表提油氣領(lǐng)域體制改革,力爭有所突破,創(chuàng)建一個公議制定《石油法》。但是反對意見的出現(xiàn)還是使平、公正、透明的市場競爭環(huán)境已經(jīng)著手石油天這次立法努力最終流產(chǎn)。與此同時,有關(guān)專家也然氣立法的工作,并將制定《石油天然氣法》及其開始收集資料,研究石油天然氣法涉及的主要問相關(guān)配套法規(guī)和實施細則列入體制改革的配套政題,重點就立法模式、調(diào)整范圍、與其他相關(guān)法律策體系的首要位置。隨著各方努力我國石油天關(guān)系的處理行業(yè)監(jiān)管對外合作、石油儲備以及然氣立法的條件已經(jīng)成熟,具備一定的可行性:油氣田設(shè)施保護等問題開展研究,初步形成《石油3.1國內(nèi)外石油天然氣環(huán)境已基本確定。我國天然氣法》草案的基本框架。的能源行業(yè)已自成體系,尤其是對石油、天然氣的2005年10月17日國家發(fā)改委能源局召集中上中下游企業(yè),即國內(nèi)外油氣勘探、開采煉制和石油、中石化、中海油、中化、中聯(lián)煤、國家發(fā)改委銷售已經(jīng)形成一個相對成熟的規(guī)制雛形。能源研究所等單位召開了石油天然氣立法工作座32油氣行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的種種問題和矛盾已談會,對立法前期工作安排、工作步驟分工與協(xié)基本顯現(xiàn)。油氣行業(yè)上中下游在發(fā)展中,在政府作等問題進行研討來自發(fā)改委能源局的最新消管理模式勘探、開采和對外合作等方面已暴露出息顯示,由國家發(fā)改委能源局制定的《石油行業(yè)中許多問題。在不斷地完善中油氣行業(yè)也進行了長期發(fā)展規(guī)劃》已于近期獲國務(wù)院批準(zhǔn)。正是在一系列改革,成功的經(jīng)驗和失誤的教訓(xùn)使我國石這樣的背景下,《石油天然氣法》被納入了單獨立油天然氣立法能夠“有的放矢”。法的考慮這也標(biāo)志著石油天然氣立法前期工作33現(xiàn)有的許多法律規(guī)章可供參考。雖然我國已經(jīng)啟動?，F(xiàn)有的有關(guān)油氣資源的法律和規(guī)章文件可能有—4.2我國石油天然氣立法的展望。石油天然氣些過時和不妥之處,但它們是石油天然氣立法的重要基礎(chǔ)資料,在這些原有立法的參照下,制定石油天然氣法已有了方向指導(dǎo)。①中國石油大學(xué)羅東坤教授語重慶工學(xué)院學(xué)報立法是一項很龐大很復(fù)雜的立法項目,立法者應(yīng)石油天然氣法者的法律責(zé)任等。該根據(jù)我國的國情,從立法層次、立法模式和立法內(nèi)容等多個方面來把握:5結(jié)束語4.2.1立法層次。我國的石油天然氣立法有以下3個立法層次:第1層次是我國享有立法權(quán)的我國正處于工業(yè)發(fā)展的過渡時期,油氣需求全國人民代表大會制定的法律;第2層次是政府很大因此制定一部專門的石油天然氣法勢在必或政府部門的法規(guī),即國務(wù)院地方政府機構(gòu)根據(jù)行,通過立法,可以以法律的形式進一步明確國家法律的授權(quán)另行頒布的實施細則或有關(guān)法規(guī)條對油氣資源的主權(quán),確立政府對油氣資源的行政例;第3層次是政府部門對特定事項的具體決策,管理權(quán),是保障國內(nèi)油氣供應(yīng)的前提,從而保障國如授予許可證、批準(zhǔn)工作合同批準(zhǔn)開發(fā)計劃或銷內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)定運行;可以建立穩(wěn)定的投資環(huán)境,鼓勵售合同等。國內(nèi)勘探開發(fā)活動甚至擴大對外開放,吸引外國4.2.2立法模式。對于我國呼之欲出的石油天資本進入,從而提高國內(nèi)油氣自供能力;可以調(diào)整然氣法該遵循哪種模式呢?從國外現(xiàn)有的立法模油氣行業(yè)利益主體之間的關(guān)系,確保整個行業(yè)的式看來通常有以下3種模式:①對不同專業(yè)領(lǐng)域有效運行;可以確定整個行業(yè)管理體制和財稅體分別立法;②對石油天然氣行業(yè)上下游分開立法;制;可以保護工業(yè)環(huán)境,保護工人的健康維護公③對石油天然氣全行業(yè)綜合立法。我國的立法共安全;可以維護國家利益,增加國家的油氣收者可以根據(jù)我國的實際國情選擇合適的立法模益0式對于我國現(xiàn)在的國情來說,相信將要面世的4.2.3立法內(nèi)容。所謂石油天然氣法,是指專門石油天然氣法將是一個完善的法律,是規(guī)范全行規(guī)制一國管轄地內(nèi)石油天然氣的生產(chǎn)、經(jīng)營活動業(yè)的基本法律。我們熱忱期待這一立法的來臨,以及海外投資的所有法律、法規(guī)及規(guī)章體系。根使我們石油、天然氣行業(yè)得到更快速、更長期健康據(jù)中國實際國情:我國的生產(chǎn)方式、階級關(guān)系和政的發(fā)展。治形勢、國家制度、科學(xué)文化、歷史傳統(tǒng)、地理環(huán)境、人口狀況和所處的國際環(huán)境等方面的實際情參考文獻況和帶有根本屬性的特征,并借鑒國外成功經(jīng)驗,從各國石油天然氣法律所調(diào)整的對象來看我[1]楊筱蘅油氣管道安全工程[M]北京:中國石化出版國的石油天然氣立法具體也應(yīng)該囊括以下幾個方社,20面的內(nèi)容:①油氣資源所有權(quán),在我國石油、天2]苗連營立法程序論[M]北京:中國檢察出版社,然氣等礦產(chǎn)資源應(yīng)該屬國家所有。②行業(yè)管理體2000制既包括各級政府的職責(zé)政府監(jiān)管機構(gòu)的組〖3]周旺生立法研究:第1卷[M].北京:法律出版社,織、地位、權(quán)力、義務(wù)、財務(wù)、監(jiān)管原則和運行機制[4]周旺生.立法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,198等,也包括油氣運輸管理模式和運行機制,油氣生[5]史敏,沈春耀,胡可明,立法項目實例評析[M].北京產(chǎn)企業(yè)、管道公司配送公司、銷售公司的地位、資中國法制出版社,1998格、權(quán)利和義務(wù)等。③上游業(yè)務(wù):礦權(quán)管理;國家[6]邸業(yè)偉消者權(quán)益保擴問題研究[J.重慶工學(xué)院對油氣工業(yè)的控制權(quán)及參與權(quán);財稅制度;油氣作學(xué)報,2006(4):91-%5.業(yè)的附加權(quán)利(即對土地等資產(chǎn)擁有臨時占用權(quán)或使用權(quán));HSE體系,即健康、安全和環(huán)境體系;(責(zé)任編輯鄺坦勵)油氣企業(yè)的國內(nèi)供應(yīng)義務(wù)。④下游業(yè)務(wù):油氣的煉制、進出口、運輸、銷售等。⑤油氣的過渡安排和油氣儲備。⑥對油氣消費者的權(quán)益保護違反①(國外石油立法情況分析報告),中華人民共和國商務(wù)部