2011年第4期北京政法職業(yè)學院學報總第76期中圖分類號:DF466文獻標識碼:A文章編號:1672-9285(2011)04-002905我國天然氣立法現(xiàn)狀研究秦揚李亞美【摘要】從能源發(fā)展趨勢看,天然氣有望逐步取代石油,成為21世紀人類最重要的能源。本文根據(jù)我國天然氣立法現(xiàn)狀,提出了完善我國天然氣立法的建議?！娟P鍵詞】天然氣能源管道法一、我國天然氣立法概況目前,我國有關天然氣的專門立法主要有《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法入《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定入《中外合作開采陸上、石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》《對外合作開采陸上石油資源條例》《石油、天然氣管道保護條例》《石油地震勘探損害補償規(guī)定入《石油及天然氣勘查、開采登記收費暫行規(guī)定》等十余部法律條例、規(guī)章及其他法律規(guī)范。此外,質量法、土地法、環(huán)境保護法、稅法及工商管理等法律、法規(guī)也有涉及天然氣工業(yè)的內(nèi)容。這些行政法規(guī)和規(guī)章主要涉及了天然氣礦權及轉讓、天然氣資源管理體制、管道安全、對外合作、土地、環(huán)保質量、安全、地震補償稅費等領域初步形成了以天然氣上游為主的法規(guī)體系。隨著我國天然氣開發(fā)、應用規(guī)模迅速擴大,天然氣相關法律的缺失顯然已經(jīng)不能適應天然氣工業(yè)的快速發(fā)展,天然氣立法被提上了重要的議事日程。在2007年底,國家公布了有“能源行業(yè)小憲法”之稱的《能源法》(征求意見稿)《能源法》送審稿在2009年1月初提交到國務院,目前正在法制辦進行意見征詢和初審,但《能源法》具體出臺時間尚無定論。就在《能源法》送審稿提交的同一年,十一屆全國人大常委會第十一次會議初次審議了《石油、天然氣管道保護法》草案,該法律草案對石油、天然氣管道的規(guī)劃與建設進行了規(guī)范,目前該法律已經(jīng)得到通過并實施。2009年5月,國家發(fā)改委政策法規(guī)司權威人士表示,受國家發(fā)改委召集,由能源專家法律專家及石油企業(yè)內(nèi)部人士參與的《石油(天然氣)法》的起草工作已經(jīng)啟動,草案初稿已經(jīng)完成。項法律從審批到立法需要時日,雖然我們無法敲定他們出臺的具體時間,我們卻可以從中看出國家對天然氣能源法規(guī)建設的重視,這將促進我國天然氣工業(yè)的發(fā)展。二、我國現(xiàn)有天然氣政策法律制度情況雖然我國天然氣立法體系總體上仍然不夠完善,尚未形成統(tǒng)一法規(guī)形式,但從零散的現(xiàn)有立法規(guī)定中,仍可以概括出我國天然氣立法制度的主要內(nèi)容。中國煤化工[本文系四川省哲學社會科學“十一五”規(guī)劃2009年度基金項目。[2]秦揚:西南石油大學法律研究所所長、教授CNMHG[3]李亞美:西南石油大學碩士研究生。[4周志斌:《中國天然氣經(jīng)濟發(fā)展問題研究》,石油工業(yè)出版社2008年版秦揚李亞美:我國天然氣立法現(xiàn)狀研究(一)管理體制我國對天然氣資源實行“一級管理體制”。根據(jù)該體制的規(guī)定,中央政府統(tǒng)一負責天然氣資源的勘探、開采主體資格的審批、勘探、開采許可證的發(fā)放、發(fā)展規(guī)劃和法規(guī)政策的制定、對外合作區(qū)塊及合同的審批等。(二)許可證制度對于天然氣的勘探、開采,我國實行許可證制度。凡是在中華人民共和國領域及管轄的其他海域從事天然氣資源勘查活動,應由國務院授權石油工業(yè)主管部門負責登記,并向地質礦產(chǎn)主管部門備案,頒發(fā)勘查許可證,成為礦業(yè)權人后,方可進行勘查工作。采礦權和探礦權的取得必須采用有償?shù)姆绞?在定條件下也可以轉讓其權利。外商投資企業(yè)申請勘查項目,在簽訂合同前,由登記管理機關復核簽署意見,在簽訂合同后,由中方有關單位向登記管理機關辦理登記手續(xù)。(三)天然氣資源歸國家所有礦產(chǎn)資源國家所有權制度是我國國家財產(chǎn)所有制度的一個重要組成部分。它是指國家對全民所有的財產(chǎn)享有的占有使用、收益和處分的權利,是全民所有制在法律上的表現(xiàn)形式。這種所有權具有統(tǒng)性和唯一性。統(tǒng)一性是指國家是中華人民共和國領域和管轄的其他領海內(nèi)一切礦產(chǎn)資源的所有權主體,在可以享有所有權的礦產(chǎn)資源種類和范圍上不受限制。唯一性是指任何國家機關,不論其地位作用如何,都不能完全擁有礦產(chǎn)資源所有權人的權能每個國家機關只能在法律規(guī)定的權限內(nèi)代表國家行使處分和利用礦產(chǎn)資源的權能。具體到法律規(guī)定上來看依照憲法及《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定國家擁有礦產(chǎn)資源的所有權國家對礦產(chǎn)資源的所有權由國務院行使。國家保障自然資源的合理利用,禁止任何組織或者個人用任何手段侵占、處置或者破壞礦產(chǎn)資源。據(jù)此我們可以看出,我國的天然氣資源歸國家所有。(四)在對外合作方面實行合同制為保障石油工業(yè)的發(fā)展,促進國際經(jīng)濟合作和技術交流,我國特別制定了《對外合作開采海洋石油資源條例》和《對外合作開采陸上石油資源條例》條例規(guī)定中國石油天然氣總公司和中國海洋石油總公司分別負責對外合作開采陸上石油資源和對外合作開采海洋石油資源的經(jīng)營業(yè)務,負責與外國企業(yè)談判簽訂執(zhí)行合作開采石油資源的合同在國務院批準的對外合作開采陸上石油資源的區(qū)域內(nèi)享有與外國企業(yè)合作進行石油勘探開發(fā)生產(chǎn)的專營權,并可按一定的比例分配所得利益。(五)礦區(qū)使用費制度為促進國民經(jīng)濟的發(fā)展,擴大國際經(jīng)濟技術合作鼓勵開發(fā)我國海洋陸上石油資源我國專門出臺了有關開采石油資源使用費的制度。使用費按照每個油氣田日歷年度原油或者天然氣總產(chǎn)量分別計征,明確規(guī)定了不同總產(chǎn)量原油、天然氣的使用費費率,并對中外合作開采陸上石油資源和開采海洋石油資源實行不同的使用費費率計算制度。如《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》規(guī)定天然氣使用費年度天然氣總量超過20億立方米至35億立方米的部分費率為1%,年度天然氣總產(chǎn)量超過50億立方米至50億立方米的部分費率為2%,年度天然氣總產(chǎn)量超過3億立方米的部分費率為3%。并且在對天然氣使用費進行規(guī)定的時候,也沒有對天然氣進行分類計征,只是做了統(tǒng)一規(guī)定。(六)天然氣管道保護制度為了保護石油、天然氣管道保障石油、天然氣輸送安全維護國家能源安全和公共安全,我國專門制定了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法,并從管道規(guī)劃與建設、管道運行中的保護管道建設工程與其他建設工程相遇關系的處理等方面進行了規(guī)定。該法規(guī)定,國務院能源主管部門依照本法規(guī)定主管全國管道保護工作,負責組織編制并實施全國管道發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調全國管道發(fā)展規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的銜接協(xié)調跨省、自治區(qū)、直轄市管道保護的重大問題中國煤化工照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定在各自職責范圍內(nèi)負責管道保護的相關工作;∏ CNMHG企業(yè)有關管程并組01l年第4期北京政法職業(yè)學院學報總第76期府及其有關部門依法實施的監(jiān)督,保障管道安全運行;任何單位和個人不得實施危害管道安全的行為。對危害管道安全的行為,任何單位和個人有權向縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門或者其他有關部門舉報接到舉報的部門應當在職責范圍內(nèi)及時處理(七)天然氣利用政策在2007年8月30日國家發(fā)展改革委發(fā)布關于印發(fā)天然氣利用政策的通知以前我國少有政策法規(guī)對天然氣下游利用領域進行引導和規(guī)范。為了緩解天然氣供需矛盾、優(yōu)化天然氣使用結構、促進節(jié)能減排,國務院同意了天然氣利用政策的印發(fā)。該利用政策將天然氣利用領域歸納為城市燃氣、工業(yè)燃料、天然氣發(fā)電和天然氣化工四大類。在綜合考慮天然氣利用的社會效益、環(huán)保效益和經(jīng)濟效益等各方面因素的基礎上,根據(jù)不同用戶的用氣特點,確定了優(yōu)先類、允許類限制類和禁止類四類天然氣利用順序。且對各類利用順序中所包括的項目進行了相對詳細的列舉。這意味著國家已充分認識到目前國內(nèi)天然氣利用的不合理狀況欲通過政策進行調整。三、我國天然氣法規(guī)存在的不足及相應對策(一)我國沒有獨立的天然氣法規(guī)從我國石油天然氣的立法內(nèi)容可以看出,由于我國過去天然氣的勘探儲量、產(chǎn)量低,對天然氣的認識不足,把天然氣看做石油的副產(chǎn)品及“重”油“輕”氣等原因,天然氣的立法是與石油立法相伴而生的但隨著世界各國對環(huán)境的重視,以及石油儲量的減少,天然氣在能源中的位置有所轉變,國家政府應該對天然氣單獨立法。(二)我國沒有形成完整的天然氣法律體系總的來說,我國還沒有一個完整的涵蓋天然氣上中下游整個產(chǎn)業(yè)鏈的完整法律體系。資源法規(guī)比市場法規(guī)更健全,上游法規(guī)比下游法規(guī)多,下游法規(guī)基本空白。由于缺乏專門的天然氣法,現(xiàn)行的法律法規(guī)調整范圍有一定的限制,這導致許多問題無法可依、無章可循,往往要用大量的政策性文件彌補法律空白,進而導致執(zhí)法的隨意性較大。在政府規(guī)制的范圍和手段、市場準入、定價機制等方面還有許多與國際通行規(guī)則相悖之處。從國外的立法經(jīng)驗看來,他們的天然氣立法都在很大程度上鼓勵并保證了整個天然氣行業(yè)的競爭機制,如美國、澳大利亞等國家他們都在管網(wǎng)建設等領域很好地引入了競爭。然而由于我國天然氣法規(guī)的不健全,我們還不能做到將天然氣行業(yè)的上游開采、中游管道建設和下游市場整個產(chǎn)業(yè)鏈全面對外開放,尤其是對技術和管理有獨特要求的勘探開發(fā)階段,這容易造成大量民營資本盲目進入上游領域。故我國應制定一部涵蓋天然氣上中下游的天然氣法規(guī)。(三)我國天然氣立法的計劃經(jīng)濟色彩較濃隨著我國經(jīng)濟體制改革進程的加快,天然氣行業(yè)本身及外部環(huán)境發(fā)生了巨大的變化,資源配置的方式正在以市場為主的方向轉變,政企已經(jīng)分開,市場主體逐步形成,天然氣企業(yè)的產(chǎn)權制度已經(jīng)開始發(fā)生重大變化這些變化決定在計劃經(jīng)濟體制下建立的一些法律法規(guī)將不再適應天然氣發(fā)展,必然要求對有關法規(guī)進行調整。6如1989年發(fā)行的《石油天然氣管道保護條例》第2條:“本條例適用于全民所有制的陸上輸送石油、天然氣管道及其附屬設施?！彪S著市場的開放,國家將不再是管道或是其他設施的唯一投資主體,投資主體的多樣性要求相應的法律法規(guī)要進行調整,將其保護范圍擴大。值得欣慰的是,2010年已通過并實施的《石油天然氣管道保護法》以法律的形式改變吠氣管道#咨主體的狀況。中國煤化工CNMHG[5]羅東坤、褚王濤:《借鑒歐美經(jīng)驗制定中國天然氣法律》,《天然工業(yè)》2007年第1期第137—139頁。[6]小賈爾斯·伯吉斯(馮金華譯)《管制和反壟斷經(jīng)濟學》,上海財經(jīng)大學出版社2003年版。秦揚李亞美:我國天然氣立法現(xiàn)狀研究(四)政企不分問題沒有徹底解決在現(xiàn)在市場經(jīng)濟條件下,只有政企分開,讓企業(yè)真正做到自主經(jīng)營、自負盈虧,才能充分調動企業(yè)積極性,提高效率,增強市場活力近年來雖然我國也在進行一些有關政企分開方面的改革但是這些改革都不是很徹底。他們只是將企業(yè)形式改為國有股份制企業(yè),國家政府仍然是企業(yè)的大股東。他們?nèi)匀豢刂浦髽I(yè)的大部分權利,他們決定著董事會、監(jiān)事會人選。其他參與進來的自然人、法人股東根本沒有什么決策權。新改的股份制形式與真正的企業(yè)自治是有著質的差別的達不到一般公司法上所說的企業(yè)內(nèi)部相互監(jiān)督、制衡的作用。這種為保護壟斷而對競爭進行不必要的管制會加劇經(jīng)濟的無效率,以致資源的巨大浪費。我們只有通過國家法規(guī)政策對政企職能進行明確劃分才能真正促進天然氣工業(yè)的長遠發(fā)展(五)我國還沒有通過立法確立一個專門的天然氣政府管理機構我國還沒有通過立法確定一個專門的天然氣政府管理機構,而在歐美國家,一般都有一個明確的石油工業(yè)主管部門。如美國能源部加拿大自然資源部英國貿(mào)工部挪威石油與能源部等。他們可以雇傭大量的專業(yè)技術人員,負責特定領域的管制工作,職能單一,專業(yè)性強,便于積累特定領域的管制知識和經(jīng)驗,且不受政府換屆的影響。我國的燃氣管理體制是政府主管部門與國家石油公司并存,國家石油公司承擔部分政府職能的管理體制。這與歐美國家專門的石油工業(yè)主管部門相比,無論是獨立性還是專業(yè)性都無法比擬。2008年,隨著《能源法》的醞釀出臺及新一輪國務院機構改革的啟動,我國組建了由國家發(fā)改委管理的國家能源局,同時設立高層次議事協(xié)調機構國家能源委員會。基于我國的行政機構設置格局,為了不擴張國務院現(xiàn)有組成部門又能提高監(jiān)管效能,筆者認為應賦予國家能源局對包括石油天然氣行業(yè)在內(nèi)的能源領域統(tǒng)一的監(jiān)管職能。作為呼應,在制定法律時,應該將上述監(jiān)管模式表述于相關條款之中。從而對包括石油天然氣勘探開發(fā)、管道建設、儲備、加工煉制、成品銷售等實行統(tǒng)一監(jiān)管,確保石油天然氣行業(yè)上下游業(yè)務有序運營。(六)常規(guī)氣和非常規(guī)氣的立法不分,不利于天然氣行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和供應安全從前文有關天然氣礦區(qū)使用費的制度規(guī)定我們可以看出,我國對天然氣的稅費規(guī)定是沒有對天然氣進行種類劃分的。常規(guī)氣與非常規(guī)氣的財稅政策不分,難以鼓勵企業(yè)對低品位、非常規(guī)天然氣的投資,不利于發(fā)揮天然氣的潛力,最終將不利于我國天然氣行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我們應當通過立法來扭轉局面。這里我們所說的非常規(guī)天然氣包括煤層氣(煤層甲烷)頁巖氣、水溶氣、甲烷水合物等。其中資源潛力大、最現(xiàn)實的資源當屬煤層氣。例勘探開發(fā)煤層氣對于為天然氣持續(xù)發(fā)展準備接替資源減輕溫室氣體排放、解決煤礦安全問題均具重要意義。(七)缺乏公平競爭的市場環(huán)境我國天然氣產(chǎn)業(yè)基本上還是處于壟斷經(jīng)營狀態(tài)。在上游領域,三大國有公司之間“劃地域而治”的做法及對外合作的專營權使行業(yè)的準入尚存在一定的障礙,礦產(chǎn)許可證管理方式尚未更多地引入市場競爭機制。未能普遍采取招標方式發(fā)放礦產(chǎn)許可證,也沒有制定更為嚴格的礦產(chǎn)許可證延期條件,以促使擁有許可證的公司積極勘探,是我國現(xiàn)行的石油、天然氣礦產(chǎn)權最大的弊端。在下游領域,批發(fā)業(yè)務的競爭僅限于中國石油天然氣集團公司和中國石化集團公司,沒有完全向競爭各方開放零售業(yè)務,并且在進出口上還存在著政府控制。這些就足以說明我國石油天然氣產(chǎn)業(yè)的市場結構仍存在嚴重缺陷,統(tǒng)一、開放的市場格局還沒有形成立法實踐中,我們應當合理分割自然壟斷性業(yè)務和非自然壟斷性業(yè)務,實行區(qū)別對待。開發(fā)勘探和銷售環(huán)節(jié)具有市場競爭性,而管道運輸具有自然壟斷性。因此,我國政府在制定石油天然氣產(chǎn)業(yè)法律法中國煤化工i7]陳富良、廖鵬:《中國天然氣產(chǎn)業(yè)規(guī)制的基本經(jīng)驗與教訓》,《經(jīng)濟與管理CNMHG8]王巍、張軍建:《論我國反壟斷法的立法目的》《湖南社會科學》200年第1期,弗0057貝。[9]張建軍:《資源型城市轉型要解決八個問題》《大慶社會科學》2005年第5期第28-30頁2011年第4期北京政法職業(yè)學院學報總第76期規(guī)時,應對其進行區(qū)分,對自然壟斷性業(yè)務由一家或者幾家企業(yè)壟斷性經(jīng)營,而對非自然壟斷性業(yè)務則由多家企業(yè)競爭性經(jīng)營(八)天然氣行業(yè)“走出去、請進來”發(fā)展策略缺乏法律規(guī)制走出去、請進來”是我國對外經(jīng)濟合作的重要戰(zhàn)略。自1993年開始中國已經(jīng)成為石油的凈進口國家近年來石油的需求量遠遠超出了國內(nèi)的生產(chǎn)能力,未來將愈來愈多地依賴國際市場的供應。在經(jīng)濟全球化背景下,為了維持國內(nèi)經(jīng)濟的穩(wěn)定增長,中國必須通過海外投資參與國際能源生產(chǎn)分工,盡可能多地利用海外能源落實國家的能源安全戰(zhàn)略。0在200年4月22日舉行的第三屆中國企業(yè)跨國投資研討會上,相關人員表示,發(fā)改委將重點鼓勵五個領域的企業(yè)對外投資,其中就包括將進步加大境外石油、天然氣和重要礦產(chǎn)資源等領域的合作開發(fā)力度,實施長期貿(mào)易策略拓寬境外資源合作的渠道和領域。走出去”—海外石油投資開發(fā)對我國而言具有重要的地位,但由于中國海外石油投資起步較晚,缺少經(jīng)驗,而且在資金、技術、人才、管理等方面與西方跨國石油公司存在很大差距等原因,我國有必要通過法律對其進行詳盡規(guī)定,從而為企業(yè)的海外能源投資活動提供法制保障。請進來”一天然氣行業(yè)的對外開放方面我國是希望更多的海外投資者投資中國天然氣領域國家發(fā)改委能源局副局長吳貴輝在“2005中國國際天然氣峰會”上表示,中國天然氣行業(yè)將全面對外開放。天然氣上游開采、中游管道建設和下游市場整個產(chǎn)業(yè)鏈都將對外開放鼓勵外資來華投資。中國將在“立足國內(nèi)適度引進國外資源”的原則下,適度進口海外天然氣資源。而雖然外資企業(yè)的加入能夠在一定程度上引進先進的經(jīng)驗和專業(yè)技術,在一定程度上促進天然氣行業(yè)的發(fā)展,但是石油、天然氣產(chǎn)業(yè)畢竟是我國的支柱產(chǎn)業(yè),我們應學習俄國天然氣行業(yè)對外資進入的做法,限制外資進入,政府保留對外國投資者參股天然氣行業(yè)的某些限制,并通過立法對外資的引入進行嚴格的規(guī)制,明確規(guī)定其準入條件。四、結語天然氣產(chǎn)業(yè)在我國國民經(jīng)濟中占有十分重要的地位,要實現(xiàn)天然氣行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,除了依靠科技進步手段之外,還必須完善我國天然氣立法,制定統(tǒng)一的關于油氣管理、規(guī)劃、勘探、生產(chǎn)、加工、運輸銷售儲備的天然氣法律。從文中我們可以看出,我國天然氣立法還存有相當多的問題,我們只有以法律的形式進一步明確國家對油氣資源的主權確立政府對油氣資源的行政管理權,才能建立穩(wěn)定的投資環(huán)境鼓勵國內(nèi)勘探開發(fā)活動,甚至擴大對外開放,吸引外國資本進入,從而提高國內(nèi)油氣自供能力。也只有這樣,才能保障國內(nèi)油氣資源的安全,才能保障國內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)定運行,從而維護國家利益促進天然氣行業(yè)的健康發(fā)展。(責任編輯:木子)Abstract] Natural gas is expected to gradually take the place of oil and become the most important energyfor the mankind in the 21 century when we consider the issue from the overall energy developmental trend. In view ofthe legislative actualities of natural gas in China, this article comes up with suggestions to improve our legislation onnatural gasI Keywords natural gas; energy; the law on the protection of oil and natural gas pipelines中國煤化工m0先中圖后油企業(yè)海外投資風險及其想避)《企業(yè)經(jīng)濟25年6期CNMHG[1盧進勇、同實強:《中國企業(yè)海外投資模式比較分析》,《國際經(jīng)濟合作》2005年第3期,第24-29頁[12]邱業(yè)偉:《消費者權益保護問題研究》,《重慶工學院學報》2004年第4期第91-95頁